Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanan ve Odamız görüşü istenen "İMAR KANUNUNDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN TASARISI TASLAĞI" ilgili Komisyonumuz tarafından incelenmiştir. Komisyonumuzun ilk rapor olarak hazırladığı görüş aşağıdadır:

Görüş için gönderilen Taslak metinde yer alan hükümlere dair değerlendirmelere geçmeden önce İmar Kanunu hakkında 2000li yıllarda yapılmak istenen düzenlemeler hakkında bazı hatırlatmalarda bulunmakta yarar görülmektedir. Bu yıllar boyunca pek çok kez İmar Yasasının tamamını yada bir kısmını içeren düzenlemeler, görüşe sunulmuştur. Bunların bazılarını başlıkları ile hatırlamak gerekirse,

•·         İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı,

•·         Planlama ve İmar Kanunu Tasarı Taslağı,

•·         3194 Sayılı İmar Kanunu İle 180 Sayılı Bayındırlık Ve İskan Bakanlığı‘nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması ve Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarı Taslağı,

•·         İmar Ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı ya da İmar Kanunu Tasarısı (İmar Ve Şehircilik Kanunu Tasarısı, Yerleşme Ve Yapılaşmaya İlişkin Esaslar Hakkında Kanun, Yerleşme Ve Yapılaşma Kanunu Tasarısı, Planlama Ve Yapılaşma Kanunu Tasarısı, Planlama, Yerleşme Ve Yapılaşma Kanunu Tasarısı

gibi başlıklar altında düzenlemeler 2001-2006 yılları arasında hazırlanmıştır.

Bunlar arasında yer alan İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı ile Kentsel Dönüşüm Tasarı Taslağı üzerinde geniş katılımlı tartışmalar yürütülen ve atölye çalışmalarına konu olan bir düzenleme olarak önem kazanmıştır.

Yukarıda sadece bir kısmı hatırlatılan bu yasal düzenleme çalışmaları konusunda TMMOB Şehir Plancıları Odası tarafından yapılan en temel öneri yasal düzenlemelerin bütünlüğü konusunda olmuştur. Yasanın, planlama ve uygulamanın bütünlüğünü zedeleyen düzenlemelere ise karşı çıkılmıştır. Bu kapsamda, özellikle bütününe ilişkin sorunlar içeren ve parçacılılığı, yetki ve görev karmaşası zaman içerisinde getirilen ilave hükümlerle artan İmar Kanununun bu kez iletilen taslak metninde gelen hükümlerle bu sorunları aşması olanaklı görülmemektedir.

Bakanlık en son olarak Kentleşme Şurası kapsamında 9 ana başlıkta Türkiye‘nin planlama ve imar sorunlarıyla ilgili etkinliklerine yön vermeyi hedefleyen bir çalışma yapmıştır. Bu çalışmaların da bir ürünü olması gerektiği düşünülmekle birlikte, Bakanlıkça hazırlanan taslak, yeterli ve kapsamlı bir düzenleme olarak değerlendirilememektedir. Bu yönüyle, bu tür bir süreç sonunda, mevcut Tasarı beklentilerin gerisinde kalan bir kapsama sahiptir. Planlama konusunda mevcut mevzuatın ve kurumsal yapının bu derece dağıldığı bir ortamda, mevcut tasarı bu dağınıklığı toparlayacak bir kapsamlılığı taşımamaktadır. Bu tür bir kapsam mevcut tasarının kentlerimizin karşı karşıya kaldığı olumsuzlukların bir parçası haline gelmiş ‘imarcı‘ anlayışı aşacak bir kapsama da sahip görünmemektedir.

Bu çerçevede, söz konusu Kanun Tasarısı‘nın da daha önce başlatılan sürecin bir parçası olarak daha katılımcı bir çerçevede hazırlanmamış olması bir talihsizliktir. Bu süreçlere katkı koyan başta meslektaşlarımız olmak üzere uzmanların ve akademisyenlerin daha geniş bir katılımla bu sürecin içinde olması, gerek mevcut Tasarı‘nın içeriği gerekse de daha sonrasında sahiplenilmesi açısından önemliydi. Bu boyutun Tasarı‘nın hazırlanma sürecinde gözetilmemiş olması önümüzdeki süreçte bir zaaf olarak kendisini gösterecektir. 

Bu genel çerçevede; taslağın bazı maddeleri ile ilgili değerlendirmeler aşağıda yer almaktadır.

•1.     Risk yönetimi ve Sakınım Planlaması gibi önemli konuların Tasarı kapsamında alınması genel olarak olumlu bir gelişme olarak değerlendirilmelidir. Bununla birlikte, genel esaslar başlığı altında sayılan ve tanımına 5. Maddede yer verilen "Risk Yönetimi ve Sakınım Plânlamasının hangi yerleşme merkezleri için ve hangi usul ve esaslara göre yapılacağı Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir" hükmü son derece önemli sorunları beraberinde getiren bir içeriktedir. Yasal düzenlemede yetkilendirilmesi yapılmayan bir plan türünün yetkilendirme hükmünün Yönetmeliğe bırakılması, keyfi düzenlemeleri beraberinde getirme tehlikesini içermektedir.

•2.     Kanunun 4. Maddesinde yapılan düzenlemede "2960 sayılı Boğaziçi Kanunu ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hariç olmak üzere Özel Kanunlar ile belirlenen alanlara ilişkin her türlü plânların hazırlanması ve onaylanmasında bu Kanun ile öngörülen usûl ve esaslara uyulur. Özel kanunların bu Kanuna aykırı olan hükümleri uygulanamaz" hükmüne yer verilmektedir. Özel kanunlarla düzenlenen hükümlerin planların parçacı yapısını destekler içeriğine TMMOB Şehir Plancıları Odası her zaman karşı çıkmıştır. Ancak Bilindiği gibi Kıyı Kanunu, özel planlama konusunda Bayındırlık ve İskan Bakanlığına yetkiler vermektedir. Bu kapsamda sadece bu kanunda tanınan özel planlama yetkilerinin korunmasına anlam verilememektedir.

Taslağın 1. Maddesi‘nde dikkat çekici bir diğer düzenleme; Bakanlığın var olan re‘sen plan onama yetkisinin yanı sıra, ‘genel esaslar‘ içerisinde ilgili diğer idarelerce onaylanmış olan planların re‘sen yürürlüğünün durdurma yetkisinin tanımlanmış olmasıdır. Bu maddeye göre, Bakanlık bu güne kadar zaten var olan denetleme yetkisinin yanı sıra, bu kanuna ve ilgili yönetmelik hükümlerine uygun olmayan planların re‘sen yürütmesini durdurma yetkisi kuşanmaktadır. Bunu sadece tanımlamış olduğu her ölçekteki fiziki planlar için değil, jeolojik ve jeoteknik etütler ile yapı ruhsatlarına kadar özelleştirmektedir. Henüz kurumsallaşmamış, hazırlanmasına yönelik usul ve esasların belli olmadığı yeni bir plan aşaması olarak ortaya konan ‘Mekansal Strateji Planı‘na uyumluluğu sağlamak amacıyla tanımladığı bu re‘sen onama iptali yetkisinin şu anda Çevre Düzeni Planlarından sorumlu görünen Çevre ve Orman Bakanlığı ile yetki konusunda belirsizliğe yol açacağı açıktır.

Böylesi bir yetkinin Bakanlıkça keyfi olarak bir de yerel idarelerce üretilen imar planları ölçeğinde kullanılabilir hale getirilmesi kaygı vericidir. Bu düzenleme planlama kurumlarının çeşitliliği ve eşgüdümsüzlüğünün yarattığı sorunları daha esaslı düzenlemelerle çözmek yerine, yukarıdan müdahaleyle gidermeye çalışan bir stratejinin öngörüldüğünü düşündürmektedir. Ancak bu özellikle yerel özerklik açısından dikkate değer sorunlara yol açabilecektir. Bu nedenle planlar arasında eşgüdüm ve diğer aksamaları bu türden bir denetim mekanizması yerine daha sağlıklı bir işbölümü ve kurumsal yapıyla çözmek gereklidir.

•3.     Halihazırda var olan meslek odalarını denetleme yetkisi bu maddede tekrarlanmakla birlikte, ‘her türlü iş ve işlemlerini yönlendirir‘ şeklindeki düzenleme Meslek Odaları açısından belirsizlik taşımaktadır. 

•4.     Kanunun 6. Maddesinde yapılan düzenlemede "Planlar, amaç ve kapsamları bakımından hiyerarşik sıralarına göre, Mekansal Strateji Planı, Çevre Düzeni Planı, İmar Planı ve Kırsal Yerleşme Planından ibarettir. İmar planları ise Nâzım İmar Plânı ve Uygulama İmar Plânı olarak hazırlanır. Her plan, yürürlükteki üst planların ilke ve hedeflerine uyar ve bir alt planı yönlendirir. Planların hazırlanmasında kademeler arası karşılıklı etkileşim esas olup, üst planlarda sınırlandırılmayan veya belirtilmeyen hususlarda alt plan kararlarına uyulur. Her plan kendi hiyerarşisinin ve ölçeğinin gerekli kıldığı ilkelere ve tekniğe göre yapılır; plânlar, büyültme veya küçültme yolu ile elde edilemez. Uygulama imar planları nazım imar planında belirlenmiş olmak şartıyla etaplar halinde yapılabilir ve uygulanabilir. Bu kanunda tanımlanmayan başkaca bir plan kademesi oluşturulamaz." Hükmüne yer verilmektedir. Bu maddede yer alan hükümlere temelde katılınmakla birlikte, 8. Maddede yer alan bazı yeni düzenlemeler nedeniyle tereddütle karşılanmaktadır.

•5.     "Mekansal Strateji Planının bölge düzeyinde yapılması halinde, bu planlar DPT Müsteşarlığınca yürütülen bölgesel gelişme ve kalkınma programlarına uygun olarak Müsteşarlık, Kalkınma Ajansları, Bakanlık ve ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile birlikte hazırlanır." Hükmünde yetki ve görevin kime ait olduğu anlaşılmamaktadır. Bilindiği gibi planlama konusunda geniş bir yetki karmaşası ve eşgüdümsüzlük yaşanmaktadır. Bu nedenle bu aşamada yapılan düzenlemelerin bu belirsizlikleri ve karmaşayı ortadan kaldırıcı nitelikte olması gerekir. Bu yönüyle, bu maddede yapılan düzenleme belirsizliği kaldırmadığı gibi, güçlendirmektedir. Bu çerçevede mevcut Tasarı Bölge Planlama konusunu dikkate değer bir belirsizlik içine itmektedir. Plan kademeleri tanımlanırken, bölge planlarından söz edilmediği görülmektedir. Eğer Mekansal Strateji Planları Bölge Planlarına alternatif olarak görülüyorsa, bu konuda bu yeni plan türünün daha iyi tanımlanması bir zorunluluktur. Her ne kadar bugüne kadar Bölge Planlaması konusundaki deneyim ve uygulamalar büyük bir başarısızlığa işaret ediyorsa da, söz konusu plan kademesi Türkiye gibi, bölgesel eşitsizliklerin kritik aşamalara ulaştığı bir ülkede vazgeçilmez niteliktedir. Bu nedenle bu konuda Tasarı‘nın yaratmış olduğu belirsizliğin ortadan kaldırılması gerekir.

•6.     Kanunun 8. Maddesinde yer alan çevre düzeni planına ilişkin tanım şöyledir: "Çevre Düzeni Planı, üst kademe planlara uygun olarak, il bütününde ve yerel kalkınma ekseninde hazırlanan; fiziki, sosyal ve ekonomik gelişmeye; ana ulaşım, altyapı, yatırımlar ve kentsel ve kırsal yerleşmelere dair genel arazi kullanımı ve yer seçimine; ayrıca, doğal, tarihi ve kültürel kaynakların korunması ve geliştirilmesine dair strateji ve kararların bu Kanun amacı doğrultusunda belirlenmesi, sürdürülebilir ve planlı bir biçimde gerçekleştirilmesine yönelik, idareler ve disiplinler arası uyumu da sağlayan, uygulama araç ve programlarına sahip kapsamlı rapor ve eklerinden oluşan plandır." Bu tanımda yer alan ve çevre düzeni planlarını parçacı yerseçim kararlarının bir aracı olmaya olanak tanıyan düzenleme, planın temel yaklaşımına aykırı görülmektedir.

•7.     Kanunun 7. Maddesinde yapılan düzenlemede "Planlama çalışmalarında her tür ve ölçekte planların hazırlanması aşamasında Jeolojik veya Jeoteknik Etüt Raporunun yapılması ve dikkate alınması zorunludur. Bu haritaların hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin gerekli usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." Hükümlerine yer verilmektedir. İmar ve Şehirleşme Kanunu çalışmalarında tartışmaları süren ve imar planlarına ilişkin olarak yapılması öngörülen etütlerin "jeolojik" ya da "jeoteknik" etüt olması konusunda kararsızlığın devam etmesi anlamlandırılamamaktadır.

•9.     "Kanun değişikliği taslağının bu maddesinde bir diğer dikkat çeken düzenleme ‘imar planları‘ başlıklı (c) bendinde yapılmaktadır. ‘Yoğunluk artıran veya fonksiyon değiştiren imar planı değişikliği onaylarında idarenin meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluk kararı şartı aranır‘ şeklinde yapılan düzenleme ile adeta kentlerimizin olumsuz gelişmesinde önemli rol oynayan fonksiyon ve yoğunluk artışı içerikli plan değişikliği onaylarına yol gösterilmektedir. Böylesi bir düzenlemenin kanunda yer veriliyor olması kabul edilemez. Keza bu yaklaşım Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte yapılan ‘Plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, teknik ve sosyal donatı dengesini bozmayacak nitelikte, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanan, kamu yararının zorunlu kılması halinde yapılan plan düzenlemeleridir‘ şeklindeki tanımını bile aşan içerikte kaleme alınmıştır. Yasanın bu şekilde değiştirildiği düşünülürse her türlü plan değişikliğinin kabul edilmesi için yeterliliğin meclis desteği çerçevesinde ele alınması oldukça sakıncalı ve kentlerimizde adet haline gelen bu tür plan değişikliklerini özendirici niteliktedir. 

•10. Kanunun 26. Maddesinde yapılan düzenlemede "Yeterli teknik personeli bulunmayan kamu kurum ve kuruluşları, denetim hizmetlerine yardımcı olmak üzere, bu amaçla kurulan Bakanlıktan belge alan mimarlık, mühendislik ve müşavirlik kuruluşlarından veya 4708 sayılı Yapı Denetim Kanunu çerçevesinde Yapı Denetim Kuruluşlarından denetim hizmeti satın alabilirler." Hükmü yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan "Bakanlıktan belge alan mimarlık, mühendislik ve müşavirlik kuruluşlarından" ne kastedildiği anlaşılmamaktadır.

Bir bütün olarak değerlendirildiğinde, görüş istenilen taslak, yer yer belli olumlulukları taşımakla birlikte, hazırlanış süreci açısından olduğu kadar içerik açısından da yetersizlikler ve yanlışlıklar içermektedir. Kentlerimizin sorunları ve planlama kurumunun yetersizlikleri üzerine Bakanlığında içinde olduğu ve uzun bir tartışma ve değerlendirme sürecinin sonrasında hazırlanan Tasarı Türkiye kentlerinin mevcut ve öngörülebilir gelecekteki sorunlarına yanıt verebilecek bir kapsama sahip değildir. İmarcı anlayışın ötesine geçmek konusunda istekli görünmeyen tasarı, ne yazık ki planlama mevzuatındaki dağınıklığı yönelik olarak da yeterli cesareti göstermemektedir. Çevre Düzeni Planları, Kentsel Dönüşüm ve Yenileme gibi konularda da bütünleştirici bir düzenlemenin Tasarı‘da yeterince geliştirilmemiş olması bir şansın kaçırılması anlamına gelecektir. Ayrıca mevcut İmar sistemini mevcut diğer yasalarla da bütünleştirmesi yönünde de yeterli çabanın gösterilemediği görülmektedir. Bu nedenle Tasarı‘da planlama kurumları ve mevzuatında kaosa dönüşen dağınıklığın, Bakanlığın denetim yetkisi harekete geçirilerek çözülmesi gibi demokratik süreçlerle de çatışan yollara gidilmiştir.

Bu çerçevede söz konusu düzenlemenin kısa sürede kanunlaştırılması yerine, daha katılımcı bir süreçle tartışmaya açılması ve daha kapsamlı bir yasanın hazırlanması temel beklentimiz olarak ortaya çıkmaktadır.

Not: Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanmış İmar Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı‘na aşağıda ekler bölümünden ulaşabilirsiniz.