TMMOB Şehir Plancıları Odası'nın
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik Taslağı Hakkında Görüşü
Çevre Düzeni Planları'na Dair Yaklaşım, İçerik ve Süreç Bazında;
1. Çevre ve Orman Bakanlığı'nın Çevre Kanunu'nu dayanak alarak 1/100.000 ve 1/50.000 ölçekte çevre düzeni planlarının "bölge ve havza bazında" yapılması yönündeki yetkinin, üst ölçekli plan kararları kapsamında yerleşmelerimizin ve doğal yapının dengeli ve sağlıklı gelişimi açısından büyük önem taşıdığı düşünülmektedir. Ancak, Odamızca, söz konusu Yönetmelik bir yandan Yasa'da tanımlanan "bölge ve havza bazında" yapılacak çalışmaların gerekliliği diğer yandan da bugüne değin çevre düzeni planlarının yapımı konusunda özellikte son dönemde yaşanan süreçler ve sorunları bağlamında değerlendirilmiştir. Ayrıca Yönetmelik Taslağı, üst ölçekli planların sınırları, kapsamı, tanımı, içeriği, dili, üretim süreçleri, planlar arasında kademeli birlik ilkesi, diğer planlarla ilişkisi, uygulanması, katılımı, denetimi kapsamında genel ve madde bazında incelenerek, değerlendirilmiştir.
2. Öncelikle Yönetmelik içerisinde, Yasa'da ifadesini bulduğu üzere bölge ve havza bazında bir çerçeve oluşturma gayreti olmadığı çok açıkça görünmektedir. Yönetmelik taslağı içinde geçen "havza" tanımına bakıldığında daha çok su geçişlerinin tanımlandığı görülmektedir. Eğer Yasa'da ifade edilen havza, Yönetmelikte bu biçimde karşılığını buluyorsa, bugüne değin Bakanlıkça yapılan çevre düzeni planlarının tarif edilen kapsamın çok dışında ve havza kapsamı ile tanımlanamayacak bir içerikte olduğu görülecektir. Eğer, havza, su geçişleri ile sınırlanamayacak bir başka düzey ve derinlik tanımlıyorsa, (ki öyle olması gerektiği ortadadır) bu yönde bir tanım yapılması gerektiği görülecektir. Ancak, Bakanlığın bundan önce Yasadan kaynaklı aldığı yetkiyle yaptığı çevre düzeni planı ihalelerinin gerçek havza bütünlükleri tespit etmek yerine İl Özel İdaresi Kanunu'nun kısıtından ve yetkisinden kurtulmak için birkaç ilin birleştirilmesi bağlamına indirgendiği de görülmektedir. Mersin-Karaman illerinin nasıl ve hangi ilkeler doğrultusunda bir havza ya da bölge tanımladığını anlamak ve tanımlamak olanaklı olmadığından, Bakanlıkça havza tanımı yapılmasında güçlükler yaşandığı söylenebilir. Ancak, daha önceki sorunlardan dersler çıkararak gerçek havza ve bölge bütünlerinin tanımlanması yönünde bir yaklaşım benimsenmesinde, tartışmasız bir yarar ve gereklilik olduğu düşünülmektedir. Bu anlamda İBB'lerin ve ilişki ağları ve doğal yapıları ile yerleşme sistemlerinin birlikte yorumlanması yönünde bir arayışın önemli olabileceği görülmektedir. Bir başka anlatımla, öncelikli iş, planlara ilişkin klasik süreçlerin tanımlanmasından çok havza ve bölge ölçeğinin anlamlı ve bütünlüklü biçimde tanımlanması ve bu plan sürecinin tüm unsur ve aktörleri ile yönetilmesine ilişkin çerçevenin üst ölçek yaklaşımı olarak ortaya koyulmasıdır. Oysa Yönetmelik taslağında böylesi bir arayışı görmek olanaklı değildir. Ayrıca Yönetmelikte sadece havzanın tanımı yanısıra, bu alanların alan yönetimlerine ilişkin hükümlerde getirmeli ve yönetimin modelini kurmalıdır.
3. Bakanlığın son yıllarda yaptığı ihaleler süreç ve sonuçları itibariyle tüm detayları ile irdelenip sorunları giderilmeden aynı mantıkla bir plan üretim süreci tanımlanması doğru ve yerinde görülmemektedir. Odamızca gerek bu çerçevede yapılan çevre düzeni planı ihalelerine yapılan itirazlar ve gerekse bu süreç sonunda elde edilen ürünlere yönelik olarak yapılan katkı, değerlendirme ve eleştiriler, üniversitelerimiz ve birçok yerel unsur tarafından da paylaşılmakta iken, bu süreci görmezden gelerek, son dönemde gerçekleştirilen plan üretme sürecini Yönetmelik haline getirerek tanımlamaya çalışmanın, doğal ve yapılı çevre arasında denge kurma amacının oluşumunda yeterli olamayacağı açıktır. Bakanlıkça onaylanan bölge veya il düzeyindeki planların uygulanmasında telafisi mümkün olmayacak sonuçlar ortaya çıkmakta, kentlerin gelişmesi, koruma kullanma dengesinin sağlanması, politika belirlenmesinden öte mevcut durumun yasallaşması yönünde plan kararları öngörülmekte, planlar içerik ve dili açısından sorunlar taşımaktadır.
4. Bakanlığın son dönemde yaptığı ihaleler üzerinden üretilen planların birer analitik etüd derlemesi çalışması haline geldiği birçok plan uygulamasında Odamız örgütü ve meslektaşlarımızca dile getirilmiştir. Bu durumda öncelikle klasik bilgi toplama unsurlarının arka arkaya sıralanmasından öte, gerekli ve öz bilgilerin toplanıp, planlama aşaması içerisinde gereğince sentezlenmesi ve kendisinden sonra gelecek çalışmaları yönlendirecek bir çerçeve içerisinde karar üretilmesini sağlayacak bir yaklaşımla sunması beklenmelidir. Oysa, bu çerçeveyi görmezden gelen ve klasik imar planı mantığındaki bilgi toplama ve plan kararı üretme yönteminin, yönetmelik taslağının özünü oluşturduğu görülmektedir. Çevre düzeni planlarının üretiminde Coğrafi Bilgi Sistemleri'ni bir araç olarak değil de amaç noktasında tanımlamaya yönelik bir yaklaşımın da Yönetmelik içinde olduğu düşünüldüğünde, Yönetmelikte tarif edilen sürecin gerçek bir üst ölçek planlama yaklaşımından çok veri derleme ve fiziksel ölçekte plan üretme noktasına yönlenme riski taşıdığı görülmektedir. Bu haliyle Taslak, bir plan hazırlama sürecinden çok, veri tabanı elde etme sürecini açıklamakta ve bu veri tabanında yer alması gerekenleri de Plan Araştırma Raporu'nda olması gereken veriler olarak tarif etmektedir. Bu yaklaşımın planlama süreciden beklenilen derinliği sunamayacağı gibi, bir üst ölçekli plandan sonraki süreci tasarlamak anlamında bir nitelik barındıramayacağı ve üzerinden ölçü alınan sosyal boyutu ve uygulama olanakları sınırlı bir belge üretme tehlikesinin odağında olduğu ortadadır. Bu ölçekteki planların mekansal, sosyal, ekonomik, doğal, politika, strateji ve ilke üretme özelliğinden uzaklaştırılmayan bir nitelikte tanımlanmasında sayısız yarar olduğu düşünülmektedir.
5. Gerek Bayındırlık ve İskan Bakanlığı'nca yıllarca tartışmaya açılmasına ve üzerinde temel ilkeleri bağlamında önemli ölçüde mutabakat olmasına karşın rafa kaldırılan İmar ve Şehircilik Kanunu Tasarısında gerekse bir çok mesleki yazında ifade edilen, stratejik plan yaklaşımı ve süreç yönetimine dayalı çağdaş planlama uygulamalarının öngördüğü yenilik ve gereklilikleri araştırmaksızın, 3194 sayılı İmar Kanununun sığlığına hapsolan bir Yönetmeliğin, ülkenin %70‘inin planlanması için baz oluşturamayacağı ortadadır. Bu yasal çerçeve içinde kentlerimiz ve kentsel bölgelerimiz için üretilecek üst ölçekli planların gerçek bir üst ölçek çalışması olamadığı, Çevre ve Orman Bakanlığının son 3 yılda yaptığı ihaleler ve bunların birçoğunun sonuçlarından görülmektedir. Bu noktada Yönetmeliğin gerekçesi içinde ifade edilen ülke fiziki mekanının önemli bir yüzdesinin planlanması hedef ve gerekliliğinin de yerinde olmadığı söylenmelidir. Planlama çalışmalarında ve özellikle üst ölçekli planlarda nicelik ölçütleri kapsamında alan büyüklükleri yerine nitelik, içerik ve süreç ile sonuçta oluşturulan yaşam çevreleri ve planda belirtilen hedeflere ulaşılmasını sağlayacak planların üretilmesi önemli olmalıdır. Planlara ve planlamaya ilişkin performansı, üretilen plan alanları büyüklüğü ile ortaya koymak yerine, plan alanlarının yaşanabilirliği, yaşam kalitesinin artması, korunması gerekli değer ve varlıkların korunup sürdürülebilirliği vb. unsurlar üzerinden kurgulamak gerekmektedir. Bunun için de, imar planı mantığını temel alan ve fiziksel çevreye ilişkin mekansal kararlar üretmekle sınırlanan bir sürecin yeterli olamayacağı ve ülkemiz yerleşim ve mekanlarının sorunlarını çözemeyeceği görülmelidir.
6. Bölge ölçeğindeki üst ölçek planların parsel bazında kararlar ürettiğinin görüldüğü birçok
uygulamadan yola çıkarak, çevre düzeni planlarına ilişkin bir Yönetmeliğin, ölçek farklılıkları da dikkate alınarak, üst ölçek planlardan beklenen genel çerçeveyi tanımlama arayışına girmesi beklenmelidir. Oysa Yönetmelik taslağı, son dönemdeki mevcut uygulamalara bir anlamda yasal zemin kazandırma gibi bir önceliğe odaklanmış ve Yasa Yönetmeliğe atıf yaptığı için hazırlanmış görünmektedir. Zira bu haliyle 3194 sayılı Yasa uyarınca hazırlanmış bulunan "Plan Yapılmasına Dair Esaslara Dair Yönetmelik" içeriğinden önemli farklılıklar içermemektedir.
7. Gerek ilgili mevzuat hükümleri, gerekse planlama ve şehircilik ilke ve esasları kapsamında; plan hiyerarşisinin belirlemiş olduğu çevrede hazırlanan çevre düzeni planlarının, varsa üst ölçek planlarının kararlarını veri alması gerekmektedir. Planlama esneklikleri kapsamında üst ölçek plan kararlarının revize edilmesi için gerekçeli bir tartışma açması ve sonuca ulaşma seçeneklerini değerlendirerek alt ölçek plan çalışmalarını yönlendirmesi gerekmektedir. Üst ölçek plan kararlarına uygun olarak hazırlanan plan, sadece kendi ölçeğinin lejantına uygun bir plan geliştirmeli, alt ölçek planlarının belirlemesi gereken ayrıntılara girmemeli, gerekiyorsa sadece alt ölçek kararlarının alınması ile ilgili özel/uyarıcı notlar hazırlayarak, değerlendirme ve kararı alt ölçek planlarına bırakmalıdır. Ancak, Türkiye'deki planların üst ve alt ölçekleriyle ilişkilerinde sorunlar bulunduğundan, başka bir deyişle özellikle üst ölçek planlar İçin gerekli özgün "dil" geliştirilemediğinden, planlar kendi ölçeklerine ve lejantlarına uygun karar alanı bakımından fazlalıklar ve eksiklikler taşımaktadır. Diğer taraftan, yetki ve görev sınırları ile ilgili pek çok sorunu çözmek amacıyla bazı düzenlemeleri içermek durumunda kalmaktadır. Yönetmelik taslağının ise, bu süreç ve ölçekler arası ilişkiyi araştırarak sorunlarını çözebilme arayışını gerekli görmediği, çevre düzeni planları için geçerli, bilimsel ve planlama literatürüne dayalı bir dil geliştirme çabasında olmadığı ortadadır.
8. Ülkesel ölçekte hazırlanan kalkınma planları ve uzun vadeli gelişme stratejileri / vizyonlarını üst ölçek kararlar olarak alan ve bölgesel ölçekte hazırlanan bölge planları, sosyal, ekonomik ve çevresel verileri, mekanı temel alarak üst üste koymakta ve sosyal, ekonomik ve ekolojik stratejilerin mekansal dağılımını da göstermektedir. Ancak bu plan kapsamındaki mekansallık, yöreye/ konuma/ istikamete dair yol gösterici niteliktedir. Bölge planı, öngörülen gelişmeler için mekanı, harita üzerinde koordinatlarıyla yapılan bir yer seçimi anlayışıyla değil, bölge ölçeğinde yapılmış bir işaretleme anlayışı ile belirlemektedir. Bu anlayışa göre mekan, büyüklüğü, sınırları ve koordinatları belirlenmiş bir yer olarak tanımlanmamaktadır. Planların kademeli birlikteliği işte bu noktada kritik bir önem kazanmaktadır. Sosyal, ekonomik ve ekolojik yapıdaki bölgesel ölçekteki yol göstermelerin alt ölçeklerde detaylandırılması gerekmektedir. Bu nedenle bölge planı ile içeriği, hazırlanış biçimi ve sonuçları halen tartışılan imar planları arasında bir plan kademesinin bulunması zorunluluktur. Bu nedenle bu kademede bulunan veya bu kademede tanımlanan çevre düzeni planının kapsamı, tartışmasız bir yer işgal etmektedir. Ancak Yönetmelik taslağının bu yapı ve dengeyi çözümleyebilecek derinlikler barındırdığını söylemek olanaklı değildir.
9. Çevre düzeni planlarının (ÇDP), 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 2'nci maddesinin (h) ve 10 uncu maddesinin (c) bendinde ve yönetmelik taslağındaki tanımlarından bölge planı kapsamına yakın bir kapsamda hazırlanmasının öngörüldüğü görülmektedir. Ayrıca, 2005 yılında çalışmaları başlatılan ve 2007 yılında onaylanan 10 bölgede hazırlanan ÇDP'lerin incelenmesinden de ÇDP'lerin bölge planı kapsamına yakın bir kapsamda hazırlandığı görülmektedir. Örneğin; Düzey II İstatistiki Bölge Birimi (İBB II) olan TR 83 bölgesi (Amasya, Çorum, Samsun ve Tokat) için Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı'nca (DPT) bölge planı hazırlanması ihale edilmiş iken Çevre ve Orman Bakanlığı'nca da ÇDP hazırlanması işi ihale edilmiş, ÇDP bölge planı kapsamında ve üst ölçek plana bağlı olmaksızın hazırlanmıştır. Bu durumda, Bakanlıkça tasarlanmaya çalışılan üst ölçekli planlama sürecinin gerek bir üst ölçekli plan olan Bölge Planları ve gerekse daha alt ölçekli planlarla kuracağı ilişkiler bağlamında sorunları olduğu açıkça söylenebilir. En önemli sorun da planların kademeli birlikteliğinin sağlanamamasıdır.
10. Ayrıca taslakta ÇDP'lerin İBB II Düzeyinde, havza ve alt havza bazında yönetsel, mekansal, işlevsel bütünlük gösteren sınırlar içinde hazırlanacağı belirtilmekle birlikte, uygulamada sadece İBB II düzeyinde sınır belirlendiği dolayısıyla, İBB II bölgeleme sorunlarının bu planlara taşındığı, Mevcut plan yapım Yönetmeliğinin ve Yönetmelik Taslağının işlevsel bütünlük ile ilgili kıstasına uygun davranılmadığı da görülmektedir: Devlet Planlama Teşkilatı da, bölge planlarını İBB II düzeyinde hazırlamaktadır. Bölge planının alt ölçeği olarak tanımlanan ÇDP'nin bölge planı alanından daha küçük bir alanda ve daha büyük bir ölçekte olması beklenmektedir. Aynı alanda, daha büyük bir ölçekte hazırlanan ÇDP'lerin bölge planının büyütülmesinden farksız olacağı düşünülmektedir. Planların yapımında kullanılan yöntem ve dilin aynı / benzer olması da bu sorunları büyütmektedir.
11. Yukarıda da belirtildiği gibi, aynı mekan için farklı ölçeklerde planlar hazırlayarak ve üst ölçek planların ayrıntı derecesini ve mekana yansıma ayrıntısını artırmak gerekmektedir. Fakat yönetmelikte sosyal ve ekonomik yapıya gereken önem verilmemekte, mekansal kullanım kararlarına/ arazi kullanıma ise ölçeğin gereğinden fazla önem vermekte ve ölçeğin gerektirdiği detaydan fazlasını istemektedir. 1/100 000 ölçekte arazi kullanım planı yapılmasını 1/25 000 ölçekli harita hassasiyetinde istemektedir (Md 5). Bu ölçekte, yerel dinamikler tam olarak algılanamayacağı için arazi kullanım kararları yerel yönetimlerin istekleri doğrultusunda şekillenmektedir. Yönetmelikte tanımlanmaya çalışılan bu sürecin sonuçlarını, Bakanlığın son yıllarda yaptığı ve 2007 yılı içinde onaylamaya başladığı planlama çalışmalarından okumak mümkündür. Garip olan, bu süreçte gerek ihalelerin yapımı, gerek verilerin derlenmesi, gerek katılımcı süreçlerin araştırılması, gerek planların sosyo-ekonomik içerikleri ve çoğu kez veri derleme ve plan kararı üretme süreçleri arasındaki açmazları ile 1/100 000 ölçeğin gereklerinin yerine getirilmesi anlamında yaşanan sorunların ve Odamız birimleri ile üniversitelerimizce koyulan katkılardan yararlanmak yerine, sorunları ifade edilen bu süreci aynen Yönetmelik haline getirme arayışıdır. Bu anlamda Bakanlığımızın öncelikle son 3 yıldır yaşanan süreçten çıkarılan sonuçları ve yapılan katkıları böylesine bir Yönetmelik hazırlığında değerlendirmesinin kaçınılmaz bir gereklilik olduğu düşünülmektedir.
12. Bakanlıkça yapılacak ya da yaptırılacak "bölge veya havza bazında" çevre düzeni planları ardından yapılacak il ölçeğindeki çevre düzeni planları ile nasıl bir ilişki ve bütünlük kurulacağı da belli değildir. Farklı yasal dayanaklar doğrultusunda, ancak aynı isimle hazırlanan bu planların kademeli ilişkisi ve içeriği sadece ölçek farklılığına indirgenmiş görünmektedir. Mevzuata bakıldığında, Bakanlıkça yapılan ÇDP'leri, İl Özel İdareleri'nce yapılacak ÇDP'lerden ayıran temel farklılık "bölge ve havza bazı"nın tanımlanması ve ölçek farklılığı olarak görülmektedir. Oysa, yukarıda ifade edildiği üzere, "havza" tanımında önemli bir sorun taşıyan ve plan ve veri elde etme süreci bağlamında daha alt ölçekli planların detayına yoğunlaşan bir çevre düzeni planının, alt ölçeklerle kuracağı ilişkiler bağlamındaki sorunları yanında, içeriği bağlamında da kırılganlıklara sahip olacağı söylenmelidir.
13. Benzer biçimde, 5216 Sayılı Kanun kapsamında Büyükşehir Belediyelerince 1/25 000 ölçekte üretilen planlar ile çevre düzeni planlarının ilişkisinin kurulması da stratejik bir önem taşımaktadır. Ülkemizdeki en önemli yerleşme kutupları olarak Büyükşehir Belediyelerinin kapsadığı alanda ülke nüfusunun yarısına yakınını barındırdığı düşünüldüğünde, bu planlar ile çevre düzeni planlarını ilişki ve bütünlüğünün kurulmasına özel bir önem verilmesi ve gerekli mekanizmaların araştırılması gerektiği söylenebilir. Bu süreci de, diğer imar planları ile aynı biçimde tanımlamaya çalışma yaklaşımı yerinde olamayacak, daha açık bir deyişle, bu planlara imar planı gibi yaklaşılma sonucunu yaratacaktır.
14. Diğer taraftan yönetmelikte sıralanan amaçlar ile (md. 1 ve 2) Çevre ve Orman Bakanlığı'nın görevleri arasında sayılan Çevre Düzeni Planı'nın çevresel içerikli (environmental) bir plan amaçladığı görülür iken plan hazırlanmasına dair esaslarda çevresel/bölgesel (territorial) içerik tanımlandığı görülmektedir. Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından hazırlanacak planların, Bakanlığa çevre düzeni planı yapılması yetkisi veren mevzuat hükümlerinin genel çerçevesi (Çevre Kanunu) ve ruhu kapsamında yorumlandığında, çevresel içerikli (environmental) olmasının daha yerinde olabileceği düşünülmektedir. Ancak Yönetmelikte, Çevre ve Orman Bakanlığı'nın Kuruluş Kanunu'nun tanımladığı gerekler ve Çevre Kanunu'nun temel yaklaşımına yönelik bir "korumacı" yaklaşım bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Tüm doğal, kültürel ve çevresel değerlerin korunması konusunda en hassas olması gereken Bakanlığımızın, böylesi bir Yönetmelik Taslağında, hassasiyetini gösteren temel unsurları çözümlemek olanaklı olamamıştır. Kaldı ki, Çevre ve Orman Bakanlığı'nın çevre düzeni planlarını ihalesi ve üretimi sürecindeki son dönem uygulamaları ile, daha önce Bayındırlık ve İskan Bakanlığı'nca yapılan çevre düzeni planları birlikte değerlendirildiğinde, gerek çevrenin korunması, gerek yerleşmeler bütününün yaşanabilirliği, gerek üst ölçekli plan sonrası için tanımlanan süreç ve uygulama araçları bağlamında bir yenilik olmadığı gibi, bazı hususlarda eski uygulamaları aratan sorunlar yaşandığı da görülebilmektedir.
15. Bu nedenle öncelikle, Bakanlığın çevre düzeni planı yapımı sürecini sıradan bir imar planı yapımı bağlamına indirgemeyen yenilikçi bir yaklaşımla, üst ölçek planlama sürecinin temel felsefesini tanımlama yoluna gitmesinin yararlı olabileceği düşünülmektedir. Yürürlükteki İmar Kanunu'nun sıkça eleştirilen sığlığının sınırlarında elde edilecek bir üst ölçekli planı, hangi Kurumun yapacağının büyük önemi bulunmadığını, konunun içerik düzeyinde ele alınmasının gerektiğini, Odamız çeşitli kereler dile getirmiştir. Bu süreçte, gerçek ve tüm sosyo-ekonomik, sosyo-mekansal süreçleri analiz edecek bir üst ölçekli plan yaklaşımının hayata geçirilebilmesi anlamında yeni ve öncü bir yaklaşımın, planlama kuram ve uygulamasına katkıda bulunacağı açıktır. Bunun yerine, İmar Kanunu'nun mevcut sorun ve açmazları ile sınırlanmış görünen, imar planı üretimine benzer bir fiziksel plan üretme sürecini tanımlamaya çalışan, uygulama süreçlerini ve bu sürecin yönetimini-tasarımını araştırmayan bir yaklaşımın, Çevre ve Orman Bakanlığı'nın yapacağı planların da temel çerçevesini oluşturduğunu gösteren bir Yönetmelik taslağı hazırlandığı görülmektedir. Çevre ve Orman Bakanlığı'nın bu süreçte yüklenmeyi seçeceği rol, sadece kentlerimizin ve yerleşmelerimizin sağlıklılığı açısından önem tanımlayacak, planların yapımı açısından sürdürülen anlaşmazlıkların da derinleşmesine ve planlama yetki ve sorumlulukları bakımından yeni açmazların oluşumuna neden olacaktır.
Çevre Düzeni Planlarının Hazırlanması, Uygulanması ve Denetimi İle İlgili Maddeler Bazında;
1. Yönetmelik Taslağının amaç ve kapsam maddesinde doğal, tarihi, kültürel zenginliklerin korunmasına ilişkin hükümler yer alırken diğer maddelerde bu amacın gerçekleşmesine yönelik uygulama araçları, yönetim modelleri, ilkeler, plan yapım süreci ve plan kararlarına yansıtılmasına ilişkin hükümler yer almamaktadır. Ayrıca taslakta afet ve risk yönetimine ilişkin yeterli bilimsel ve teknik hükümlerde bulunmamaktadır. Yönetmelik Taslağında, ÇDP'nin hazırlanacağı mekansal birim net olarak tanımlanmamıştır. Madde 4 tanımlar bölümünde "Bölge: Kendine özgü coğrafi, sosyal, ekonomik nitelikleri olan ve/veya istatistiki bölge (Düzey 2) birimleri" olarak tanımlanmıştır ki İBB tanımlamasının halen tartışıldığı bir noktada, daha derinlikli ve net değerlendirmelere ihtiyaç duyulduğu açıktır.
2. Yönetmelikte belirtildiği üzere, İBB II düzeyinde veya havza bazında yapılacak bir planlama çalışmasının 1/100 000 hatta 1/50 000 ölçekte hazırlanması çok da olanaklı değildir. Yönetmelikte bu ölçeklerin veriliyor olmasının bir arazi kullanım kararı aldırmakla sonuçlanacağı/sonuçlandığı ortadadır. Bir üst ölçekli planın görevi, fiziksel arazi kullanım kararı üretmek olmamalıdır. Alt ölçekli planlarla yapılacak görevlere talip görünen üst ölçekli plan, makro ölçekli yönelimleri sosyal, mekansal, ekonomik derinlikleri ise ihmal etmiş görünmektedir. Söz konusu ölçeklerle planların havza veya bölge bazında değil il düzeyinde arazi kullanım kararlarını içerecek planların yapılması öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu da planların yapım amacına uygunluk teşkil etmeyecek, sadece il bazında yetki alınmasını gündeme getirecektir. Bu sürecin sonucunda elde edilen ürünlerin niteliği gereği, kaçınılmaz ve tehlikeli bir sonuç, plan değişikliklerinin, ölçek ve türden bağımsız ve parsel düzeyine inen bir detayda yapılmasına yol açmak olabilecektir.
3. Yönetmeliğin, Madde 4 tanımlar bölümünde bahsi geçen Revizyon Çevre Düzeni Planı, İlave Çevre Düzeni Planı ve Çevre Düzeni Planı Değişikliği tanımları mevcut imar planı anlayışının tekrarı niteliğindedir. Dünyadaki mevcut bölge planı/ üst ölçekli planların içeriği ve hazırlanma sürecinden oldukça uzaktır.
4. Aynı maddede "Alt Ölçekli Plan: Bakanlıkça havza, alt havza veya bölge bazında onaylanan çevre düzeni planı sınırları içerisinde bu plana uygun olarak hazırlanan çevre düzeni planı ve imar planları" şeklinde tanımlanmaktadır ki, buradan fiziksel nitelikleri ile odaklanan alt ölçekli çevre düzeni planları üretileceği kanaati oluşmaktadır. Bu kademelenme veya ilişkinin nasıl gerçekleşeceği konusunda ise hiçbir açılım ve koordinasyon-yönetim mekanizması araştırılmamaktadır.
5. Taslağın 5. Maddesinde, mekansal tüm veriler ayrıntılı biçimde tanımlanmış iken demografik yapı, sosyal yapı ve ekonomik yapı sadece başlık olarak yer almıştır. Ayrıca bu maddedeki "sektörel yapı"dan neyin kast edildiği anlaşılmamaktadır. Tüm bunlar, çevre düzeni planının korumacı bir yaklaşımla tüm makro tespitler ve sosyal, ekonomik gerekliliklerle odaklanmaktan çok, fiziksel kararlar üretmeye yönlendiğinin de göstergesidir.
6. Yönetmelik Taslağı Madde 7'de, planlara İlişkin Diğer Teknik Esaslar bölümünde belirtilen çevre düzeni planlarının revizyon, ilave ve değişiklik gerekçeleri üst ölçek planın revizyonu için çok da geçerli değildir. Yönetmeliğin böylesi belirsiz ifadelerden değişikliklerin önünü açıyor olması da, üst ölçekli plan yaklaşımlarının temel gereklilikleri ile bağdaşmamaktadır.
7. Taslakta, ilgili kurumların görüşü alınarak ilgili idarelerin, sivil toplum kuruluşlarının, planlama sürecine katılımının sağlanması belirtilmiş ancak bu süreç tanımlanmamıştır. Planlama sürecine katılım ve müzakere sürecinin net olarak tanımlanması, büyük önem taşımaktadır. Bu süreci ve sürecin tasarımı-yönetimini temel öncelik olarak benimsemeyen bir yaklaşımın eksik kalacağı görülmelidir.
8. Taslakta planın izlenmesi ve değerlendirilmesi için etkin bir sistem kurulmadığı, izlemenin CBS veri tabanının güncellenmesine indirgendiği anlaşılmaktadır. Halbuki bu süreçte planın izlenmesine, izleme sonucunun değerlendirilmesine ve değerlendirme sonucuna ilişkin bir sistem gerekmektedir. Bunun da plana konu alandaki tüm yerel yönetimler ile birlikte yapılması gerektiği ortadadır. Bu anlamda bir açılım sağlamayan Yönetmeliğin, planların uygulanması konusunda çok büyük bir kırılganlığa sahip olduğu düşünülmektedir.
9. Çevre düzeni planlarının, 1/100 000 ölçeğinde yapacağı mekansal gösterimler yön gösterici ve sembolik olacaktır/olmalıdır. Ayrıca bu ölçekteki planların (sektörel plan değil ise) sosyal ve ekonomik yapıya yönelik stratejileri de olabildiğince detaylandırması beklenir. Yönetmelik taslağının ise, bu derinlikten uzak ve hatta doğrudan mekansal kullanım kararı içeren bir yaklaşımı olduğu görülmektedir. Nitekim bu yaklaşımla hazırlanan son dönem çevre düzeni planlarında da bu ve benzeri sorunlar olduğu birçok yerel unsur ve Odamız tarafından dile getirildiği halde, bunlardan bağımsız bir Yönetmelik arayışında bulunulması, üst ölçekli planların yapay ve doğal çevre unsurlarının dengesini kuracak şekilde üretilmesinden çok, arazi kullanım kararlarının alınmasında belirleyici olma eğiliminin ağır bastığını düşündürtmektedir. Bir üst ölçekli yaklaşımın, toplum ve kamu yararı odaklı gerekliliklerin, arazi kullanım kararları alınması beklentilerine feda edilmemesi anlamında bir hassasiyet kaçınılmaz gereklilik olmalıdır.
10. Uzunca bir süre, çevre düzeni planlarının İmar Kanunu kapsamında hazırlanmadığını ve farklı bir derinliği olduğunu ifade eden Bakanlığın, Yönetmelik Taslağı içindeki süreci Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik ile benzer bir içeriğe oturtması da dikkat çekicidir. Yönetmelikte çevre düzeni planlarının askıya çıkması yönünde bir hüküm getirilmesi ise, Bakanlığın daha önce Odamız başta olmak üzere bir çok kurum ve kuruluşun şikayetçi olduğu bir yanlıştan dönülmesi anlamında önemlidir. Ancak, gelinen noktada, askı ve ilan süreçlerinde teknolojik olanakların etkin ve verimli şekilde kullanılabilirliğinin araştırılması, web sayfalarının kullanımı ve plana ilişkin katılım ve müzakere süreçlerinde askı süreçlerine indirgenmemiş yaklaşımların benimsenmesi de gerekli görülmektedir.
11. Yönetmelik Taslağında, üst ölçekli strateji ve politika belirleyen plan niteliği sözde kalmakta, adeta uygulama imar planı ölçeğinde düzenlemeler öngörülmektedir. Tanımlar başlıklı 2. maddenin (g) maddesindeki Revizyon Çevre Düzeni Planı tanımında "uygulamasının problem olduğu" ifadesi ile üst ölçekli plan, adeta uygulama imar planı niteliğinde ele alınmaktadır. Aynı madde içinde geçen "genel arazi kullanım kararlarını etkileyebilecek bir kısmının yenilenmesi sonucu" ifadesinden nasıl bir yenilenmeden bahsedildiği açık değildir. Bu düzenlemelerde strateji ve politika değişikliklerinden değil imar planı niteliği ile sadece arazi kullanım değişiminden bahsedilmektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde; imar plan anlayışı ile düzenlenen maddeler çelişki yaratmakta strateji ve politika belirleyen üst ölçekli plan karakterini ortadan kaldırmaktadır. Bir önceki bölümde açıklanmaya çalışılan ve planlamada kademeli birliktelik ilkesini tümüyle ortadan kaldıran yaklaşımların açık ifadesi bu düzenleme ile ortaya çıkmaktadır.
12. Taslağın 8. maddesinin (b) fıkrası özellikle plan revizyon açısından değerlendirildiğinde "…ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ve plan yapımına esas olan bilgi ve belgeler teklife konu alanın kadastral durumu ile birlikte koordinatlı halihazır harita üzerine imar mevzuatındaki çizim tekniğine uygun olarak çizilmiş plan değişiklik teklifi…" biçiminde bir düzenlenme göze çarpmaktadır. Bu yaklaşım ile, üst ölçekli stratejik ve politika belirleyen plan üretme niteliği kaybolmakta, uygulama imar planı anlayışının egemen olduğu okunmaktadır. Klasik arazi kullanım planı yaklaşımı içinde bütüncül planlamadan koparak parçacı düzenlemelere olanak sağlandığı endişesi de, Taslak bütününde, bu maddede ve Revizyon Çevre Düzeni Planı, Çevre Düzeni Planı Değişikliği tanım ve yaklaşımlarından kendisini göstermektedir.
13. Taslakta, çevre düzeni planlarının özellikle, "ekonomik kararlarla ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkan vermek üzere sağlıklı çevrenin oluşturulması…." amacının sağlanabilmesini hedeflediği 5. Maddede ayrıntılandırılmaktadır. Bu maddede ifadesini bulan konu başlıklarından "Fiziksel Yapı" başlığı "Doğal Yapı" ile aynı anlamda kullanılmalı, alt konu başlıkları bilimsel tanımları ile yer almalıdır. Bu doğrultuda; Jeomorfolojinin alt başlığı olan "Topografik Özellikler" yerine "Jeomorfolojik Yapı", toprak yapısının niteliğe bağlı değerlendirmesinin bir sonucu olan "Tarım Alanları, Tarımsal Arazi Kullanımı ve Arazi Sınıflaması" konusundan önce "toprak yapısı" başlığı altında verilmeli, bilimsel tanımlamadan uzak "bitki örtüsü" başlığı değil "Ekolojik ve Biyolojik Yapı" başlığı altında, ölçeğin gerektirdiği düzeyde genel ekosistemler ve özellikleri açıklanmalıdır. "Ekolojik ve Biyolojik Yapı" tanımlanmadan 6). Maddede belirtilen "Ekolojik Açıdan Korunması Gerekli Alanlar"ın nasıl belirleneceği belli değildir. Bu düzenleme ile Madde 6 da a, b, g, l maddelerinde belirtilen temel esaslara uyulması mümkün değildir.
14. Taslakta; klasik imar planı yaklaşımına benzer biçimde tanımlanan "8) Kıyı Alanları, ve 9) Doğal Karakteri Korunacak Alanlar (sazlık, bataklık, maki, funda, taşlık, kayalık ve benzeri.)" ile "Ekolojik Açıdan Korunması Gerekli Alanlar" arasında nasıl bir fark olduğu belli değildir. Oysa, doğal kaynakların bilimsel tanımları ile araştırmaya konu olmaları ve bu çalışmaların sonuçları doğrultusunda ekolojik açıdan korunması gereken alanların belirlenmesi gerekmektedir. Aksi takdirde ekolojik yapının korunması ve doğal kaynakların sürdürülebilirliğinin sağlanması için strateji ve politikaların, neye göre ve nasıl geliştirileceğinin belirlenmesi olanaklı olamayacaktır. Mevcut yasal düzenlemelere göre koruma statüsüne alınan Milli Park, Tabiat Parkı, Tabiat Anıtı, Tabiatı Koruma Alanı gibi alanların kaynak değerleri zaten bellidir. Bu alanlar dışında kalan doğal alanların ekolojik bütünlük içinde değerlendirilmesi gerekmektedir. Plan çalışmasında incelenecek konular bu açıdan yeniden ele alınmalıdır.
Sonuç olarak, Yönetmeliğin yukarıda özetlenen bir yaklaşım ile ele alınması, ruhu ve anlayışının bu bağlamda yeniden yorumlanması gerektiği düşünülmektedir. Yönetmelik taslağının bu sorunları giderebilecek derinliğe ulaşması halinde anlam taşıyabileceği ortadadır. Aksi halde, söz konusu Yönetmelik Taslağının, büyük ölçüde benzer hükümlere sahip İmar Kanunu ve Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik hükümlerinin bulunduğu ortamda, bir zorunluluğun yerine getirilmesi ve çokça eleştirilen mevcut çevre düzeni uygulamalarına dayanak oluşturulması sığlığına oturması olasıdır.
Bakanlığımızın, bu çerçevede yapıcı bir tutum benimseyerek, yerleşimlerimizin, kentsel, çevresel, doğal, kültürel değer ve varlıklarımızın korunabileceği, dengeli çevreler oluşturulabilmesi anlamında, katkı, değerlendirme ve önerilerimizi dikkate alarak, Yönetmelik Taslağını yeniden yorumlayacağı ve bu noktadan hareketle, çevre düzeni planı ihale, yapım ve uygulama süreçlerinde yeni bir yaklaşım benimseyeceği konusundaki beklentimizi koruduğumuzu saygılarımızla belirtiriz.
TMMOB Şehir Plancıları Odası
