Tasarının Gerekçesi Tasarının Genel Gerekçeleri içinde; a) Esnek, dinamik yerel sivil inisiyatifleri harekete geçiren, yerel kapasiteleri arttıran ve kalkınma için seferber eden, katılımcı ve sürdürülebilir bir yönetim biçiminin oluşturulması, b) Kalkınma çabalarının sadece yukarıdan aşağıya doğru değil, aşağıdan yukarı bir şekilde de yürütülmesi, c) Sektörel esasa dayanan devlet kalkınma planlarının yanısıra, bölge planlamanın başlatılması ve bölgelerarası dengesizliklerin azaltılması, d) Ulusal kaynakların daha verimli kullanımının sağlanması, biçiminde, bir çok açıdan yerinde değerlendirme ve saptamalar yapılmaktadır. Ancak, Tasarının, bu amaçları yerine getirebilmek için tarif ettiği yol bazı endişeleri beraberinde getirmektedir. Öte taraftan, Tasarının yasalaştırılmasında aceleci bir tutum izlenmekte ve bu durum Avrupa Birliği’nden alınacak mali yardımlarla ilişkilendirilmektedir. Oysa, bu Tasarının hayata geçmesi, sadece Bölge Kalkınma Ajanslarının kuruluşu için alınacak hibe fonların kullanılmasına olanak sağlayacak, Avrupa Birliğinden aktarılacak diğer mali yardımları etkilemeyecektir. Bu nedenle, Tasarının kamuoyunda yeterince tartışılmaksızın hızla yasalaştırılması yerine katılımcı bir süreçle tartışılıp, olgunlaştıktan sonra gündeme alınması daha yerinde görünmektedir. Kaldı ki, Tasarının genel gerekçeleri içerisinde belirtilen en temel yaklaşımlardan birisi de “katılımcılık “tır. Bu açıdan bakıldığında, Tasarı’nın ilgili tüm toplum kesimlerinin ve özellikle ilgili uzman kuruluşların değerlendirme ve katkılarına daha fazla özen göstermesi gerektiği görülecektir. Tasarı Neler Getiriyor? Tasarı; bölgesel gelişmeyi hızlandırmak amacına yönelik olarak Bölgesel Kalkınma Ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin esas ve usulleri düzenliyor. Tasarıda, üç düzeyde istatistiki bölge birimleri kurulması öngörülüyor, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları temsilcilerinin katılımı ile bölge planı ve programlarını hazırlama veya hazırlatmak ajansların görev ve yetkileri içinde sıralanıyor, bölgedeki kamu kurum ve kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek üzere Bölge Kalkınma Kurulu oluşturuluyor, ilgili kuruluşların Kurula gönderecekleri temsilcilerin sayısı, görev süresi ve atanma usulleri kuruluş kararnamesine bırakılıyor, ajansın organı olan yönetim kurulunun; vali, büyükşehir belediye başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile Bölge Kalkınma Kurulu tarafından seçilecek üç özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşu temsilcisinden oluşacağı belirtiliyor. Tasarının Sorunları Tasarı gerekçe bölümünde doğru hedefler belirlemesine karşın şu temel sorunları taşımaktadır: 1) Sorunlu Bölgeleme Sistemi: Tasarı’nın en temel öngörüsü ve düzenlemesi, DPT tarafından 2002 yılında yayınlanan İktisadi Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS) uyarınca 3 farklı düzeyde tanımlanan bölgeler içerisinde “2. Düzey” olarak tariflenen 26 merkezde Bölge Kalkınma Ajansları’nın kurulmasıdır. Ancak bu yeni organizasyon, Devlet Planlama Teşkilatının kendi istemiyle ya da ülkenin gereksinimleriyle ortaya çıkmış bir yeniden bölümlenme ya da yeniden bir mekAn organizasyonu değildir, doğrudan dış talebe bağlı olarak gerçekleştirilmiş bir düzenlemedir. Oysa Türkiye’nin bölge belirleme ve planlama adına ciddi deneyimleri vardır. Güneydoğu Anadolu Projesi kapsamında ortaya konulan bölge sınırları (zamana ve gelişmelere bağlı olarak tartışmaya açık olmakla birlikte) iç dinamikler ile oluşturulan bölgelemeye örnektir. Bu tasarıya ve Bölge Kalkınma Ajanslarına dayanak oluşturan İBBS Bölgelerinin, ülkenin iç dinamiklerine ve gereksinimlerine bağlı oluşturulmadığı, üç yıldır çeşitli üniversitelerimizde yürütülen çalışmalarla ortaya konulmuştur. Oluşturulan bölgeler, ülkemizde ne daha önce uygulanan “hizmetin bütünlüğüne yönelik bölgeler” dir (örneğin Devlet Su İşleri bölgeleri, Karayollarının hizmet bölgeleri, vd), ne de uzun yıllardır olması tartışılan “havza veya işlevsel bütünlük- iç ilişkilerini” ortaya koyan bölgelerdir. Bu nedenle tasarının “bilimsel” dayanağı olarak ortaya koyulan bölgeleme mantığı bazı sorunlar içermektedir. Bölge Kalkınma Ajansları’nın bu kadar çok bölgede oluşturulması yerine, Türkiye’nin iklim bölgelerine benzeyen ve sayısı 12’den ibaret olan yine AB eşgüdümünde oluşturulduğu anlaşılan Düzey 1 İstatistiksel Bölge Birimleri’nde oluşturulmaması için nasıl bir bilimsel gerekçe olduğu da belirsizdir. Düzey 2 İstatistiki Bölge Birimi olarak adlandırılan ve 26 olarak belirlenen bölge sayısı; a. Bölge planlamanın anlamlı ve başarılı olabilmesi, b. Merkez (Ankara) ile bu bölgeler arasında verimli ve etkin bir eşgüdüm için çok fazladır. Önerilen bölgelemeye göre, örneğin, halen Türkiye’nin tek bölge kalkınma idaresine sahip ve 9 ili kapsayan Güneydoğu Anadolu Bölgesi üçe bölünmektedir. Diyarbakır ve Şanlıurfa illeri birleştirilerek oluşturulan iki İlli bölgenin arkasındaki mantık nedir? Şanlıurfa kendisine daha yakın diğer bir ille veya illerle birlikte bir bölge haline getirilmez ve sadece Diyarbakır ile birleştirilirken göz önüne alınan ekonomik ilişkilerin yoğunluğu mudur? Sosyal ilişkiler mi fazladır? Politik bir neden mi vardır? Bu soruları 26 bölgenin kapsadığı illeri bir araya getirme ilkesinin belirsizliği karşısında, çoğu bölge için arttırmak mümkündür. 2) Bölge Kalkınma Ajanslarına Bırakılan Bölge Planlama ve Bölgesel Kalkınma: Bölge Kalkınma Ajanslarının tasarıdaki görev ve yetkileri incelendiğinde, 5 inci ve 13 üncü maddede planlamaya ilişkin çok önemli görevler verildiği görülmektedir. Devlet Planlama Teşkilatı’nın ülkesel planlarına uygun (bunun da nasıl denetleneceği açık değildir), alt ölçeklerde projelerin yapılması ve benzeri tüm yetkiler, kalkınma ajanslarına verilmektedir. Ajansların bunu hangi kadroyla yapacağına ilişkin bir belirleme yapılmamıştır. Kalkınma Ajansı’nın 100 kişilik yönetim kurulunda, varsa büyükşehir belediye başkanı, birden fazla ilden oluşan bir İBBS birimiyse, il merkezlerinin belediye başkanlarının olması önerilmektedir. Getirildiği söylenen demokratik yapıda alt ölçekteki belediyelerin, yatırımcı kurumları temsil eden sivil toplum örgütleri dışındaki demokratik kitle örgütleri, meslek odaları ve üniversitelerin nasıl temsil edileceği, sürece nasıl katılacakları belirsizdir. Bu durum, özel sektörün güçlü bir biçimde temsil edildiği, serbest piyasa, rekabet ve aktörler üzerine kurgulanan bu özerk yapının planlama açısından parçacı (bütünü dikkate almayan) ve rant üreten talepleri artırıcı bir nitelik kazanması endişelerini akla getirmektedir. Elbette ki kalkınma için yatırım yapılması gerekmektedir. Ancak bir başka önemli boyut da, yatırımların dengeli dağılımı ve yatırım yapılan alanların korunması gerekli doğal, çevresel, kültürel değerlerinin de tahrip edilmeksizin “sürdürülebilir”liğinin sağlanmasıdır. Çünkü yasa tasarısında, korunması gerekli doğal alanlarımızın, kıyılarımızın, tarihi ve arkeolojik değerlerimizin, 2B alanlarının, tarım ve mera alanlarının nasıl korunacağına ilişkin hiçbir açılım bulunmamaktadır. 3) Planlama Kurumunun Parçalı Yapısına Yeni ve Karmaşık bir Yapı Eklenmesi Tehlikesi: Bölge planlama, İmar Kanunu’nda olmasına karşın, ülkemizde yeterince ve gereğince kullanılan bir planlama geleneği yaratamamıştır. DPT’nin kuruluş kanununda olan ancak son yıllara kadar yeterince kullanmadığı “bölge planlama” yetkisi de bu plan çerçevesinde -ne yazık ki on yıllar önce ülkemizin ihtiyaç ve inisiyatifi ile kullanılmış olması gerekirken- şimdi AB zorlamasıyla kullandırılmak istenmektedir. Yine de bölge planlamanın etkin hale getirilmesi çabaları önemli ve gereklidir. Ancak, bölge planlama çalışmalarının yapılması aşamasında, planlama kurumu ve bölge planlama bilimi süreçlerinin kullanılabilmesi büyük önem taşımaktadır. Tasarı’da ise, yapılacak bölge planlarının, bölge biliminin gerektirdiği ilkelerce hayata geçmesinde bazı sorunlar yaşanabilecektir. Bu anlamda üniversitelerimizin Şehir ve Bölge Planlama Bölümlerinde lisansüstü düzeyde yürütülen çalışmalardan yararlanılması gerekli ve yararlı görünmektedir. Öte taraftan, bölge kalkınma ajanslarının kurulmasıyla, mevcut durumda çok parçalı dediğimiz planlama yetkisinin kullanıldığı halkalar zincirine 26 yeni halka daha eklenecektir ve o 26 yeni halka, bugünkülerin çok ötesinde yetkilerle donatılmış ve güç odaklarıyla çevrilmiş halkalar olacaktır. Belki, plancıların ya da planlamaya ilişkin denetimin o dış kabuğun içine hiç giremeyeceği sertlikte yeni bir yapı/ kabuk ortaya çıkacaktır. Bu yeni planlama yetkisine sahip kurumun, diğer kurumlarla nasıl ilişkileneceği, eşgüdümün nasıl sağlanacağı ve bütünlüklü bir bölgesel ve kentsel planlamanın nasıl gerçekleştirileceği konularında sorunlar oluşabilecektir. 4) DPT’nin Rolü ve Hızla Uygulamaya Geçilmesi: Bölge Kalkınma Ajansları’nın oluşturulmasında hedeflendiği söylenen yerel inisiyatiflerin güçlendirilmesinden çok, merkezi yönetimin planlama organı olan DPT’nin etkin olduğu bir kurumsal yapılaşma görülmektedir. Önerilen 26 bölgeli sistemde DPT etkinliğinin başarılı olabileceğini varsaymak için bir pilot uygulamanın sonuçlarını bilmek yararlı olurdu. Örneğin, uygulanmak istenen modele göre AB fonuyla DPT tarafından yürütülmeye çalışılan Doğu Anadolu Bölge Kalkınma Projesi’nin sonuçlandırılması ya da başka bir pilot bölgede Bölge Kalkınma Ajansının hayata geçirilmesi, aşama aşama diğer bölgelerin de buradan elde edilecek sonuçlara göre ele alınması daha yapıcı ve yararlı bir yaklaşım olabilir. 5) GAP Kalkınma İdaresi’nin Lağvedilmesi: Tasarının genel gerekçesinde ülkemizdeki bölge planlama çalışmalarının sadece bir tanesinin başarıya ulaştığı kaydedilmektedir: GAP Bölge Kalkınma İdaresi’nin sorumlu olduğu Güneydoğu Anadolu çalışması. Bu idare halen, süresi 2007 sonuna kadar olan ve AB tarafından finanse edilen ve birçok yönden başarılı diyebileceğimiz bir bölge kalkınma projesinin de yürütücüsü durumundadır. GAP Bölge Kalkınma İdaresinin görev süresi sanırız bu nedenle Kasım 2004 de 3 yıllığına uzatılmıştır. Ancak tasarının 5. Geçici maddesi bu idarenin görev süresini 2005 yılı sonunda bitirmektedir. Diğer bölgelerde henüz bölge kalkınma ajansları bile oluşturulmadan, tek başarılı bölge planlamanın ve uygulamanın yapıldığı bu bölgedeki mevcut idarenin acilen lağvedilmesi yerine bir geçiş süreci tanımlanarak GAP İdaresinin birikim ve deneyimlerinden de yararlanacak bir düzenleme yapılması gerekli ve yararlı görünmektedir. 6) Yasal Statü ve Yönetimin İşlevsel Olamaması: Ajansların Yönetim Kurullarında; merkezi yönetim, yerel yönetim, meslek kuruluşları ve sivil toplum kuruluşları temsilcilerinin yer alması öngörülmektedir. Yönetimin kamu-sivil işbirliği çerçevesinde katılımcı hale getirilmesi olumludur. Yaratılan ajans statüsünün hukuki yönden anayasa ve yasalara uygun olup olmadığı ayrı bir değerlendirme konusudur. Burada söz konusu statünün yönetimsel işlevselliği üzerinde durulmaktadır. Böyle bir bölge idaresinin üyeleri durumunda olan merkezi yönetim ve yerel yönetim temsilcilerinin görev ve yetkileri başka yasalarla da tanımlanmış olduğundan, yetki çakışmaları ve koordinasyon sorunları kaçınılmaz görünmektedir. Örneğin, herhangi bir Bölge Kalkınma Ajansı tarafından alınan bir kararın bölgedeki bir ilin valisi tarafından yasal çerçevede uygulanmak istenmemesi halinde durum ne olacaktır? Bakanlar Kurulu kararı ile kurulacak olan ve DPT tarafından denetlenen, “kamu tüzel kişiliğine haiz ama birçok yönden de özel hukuk hükümlerine tabi olan” (Madde 3) Bölge Kalkınma Ajansı emredici olabilecek midir? Öte yandan, Bölge Kalkınma Ajansı yönetim kurulu başkanlıklarının il valilerince 2 yılda bir dönüşümlü olarak üstlenilmesi öngörülmektedir (Madde 10). Bu sistem bölgelerdeki il sayısı az tutularak (ama Türkiye düzeyinde 26 gibi aşırı sayıda bölge yaratılarak) işler hale getirilmek istenmektedir. Türkiye’de eş düzey yetkililerin koordinasyon sağlama konusundaki başarısızlıkları bilinmektedir. Daha büyük ve bölge planlamayı anlamlı kılacak bölgeler oluşturulmuş olsa idi, il sayısı fazla olacağından, dönüşüm sistemi geçerli olamayacak, (bu kez “olağan hal” için!) “bölge valiliği” kavramı gündeme gelecekti. Türkiye bölge valiliğini olağanüstü durumlar dışında tercih etmemiştir. Oysa, anlamlı bir bölge planlama ancak merkezi yönetim ve yerel yönetimlerle ilişkileri net olarak tanımlanmış bir bölge yönetimi ile birlikte olabilir. Bölge Kalkınma Ajanslarının statüsü bu açıdan sorunludur. 7) Katılımcı Olamayan Yaklaşım: Türkiye Cumhuriyeti’nin idari sisteminde önemli etkiler yaratabilecek öneriler getiren bu tasarı, ilgili kurum ve kuruluşların tartışmasına yeterince açılmadan, meclis gündemine getirilerek “aman AB fonlarını kaçırmayalım” anlayışı ve bir “oldu bitti” içinde yasalaştırılmak istenmektedir. Katılımcılığı öneren bir yasa tasarısının, katılımcı bir yaklaşımla gündeme getirilmemesi bir talihsizliktir. Ne Yapılmalı? • Öncelikle, Bölge Kalkınma Ajansları, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Yasası, 5272 sayılı Belediye Yasası, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasası ve Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca sürdürülen İmar Kanunu Tasarısı ile uyumlu, dil ve anlayış birliğinde kurgulanmalıdır. • Tasarının meclis gündemine gelmeden önce uygun, katılımcı platformlarda yeterince tartışılmamış oluşu önemli bir eksikliktir. Bunun en kısa zamanda giderilmesi için tasarının en azından ilgili tüm kesimleri kapsayacak biçimde tartışmaya açılması ve bu çerçevede yapılacak düzeltmeler sonrasında gerekli yasalaşma girişimlerinin tekrar başlatılması uygun olacaktır. • Bölge Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu için esas alınan ve gerek ülkemizin hizmet bütünlüğü bölgelerine, gerek bölge bilimin önemsediği havza planlaması anlayışına uymayan, İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS), gözden geçirilmelidir. Bu konuda üniversitelerimizin Şehir ve Bölge Planlama Bölümlerinden katkı alınabilir. • Eğer Bölge Kalkınma Ajansları oluşturulacaksa, ülkemizin fiziki, sosyo-ekonomik, mekansal koşullarına ve Avrupa Birliği’nce beklenen standartlara da uyum sağlayabilecek biçimde belirlenecek yeni bölgeler içinde, etkin verimli işleyebilecek sayı ve nitelikte oluşturulmalıdır. •Bölge Kalkınma Ajanslarının 26 adet olarak kurulmasının bir çok karmaşa ve sorun yaratacağı noktasından hareketle, bu sayı en azından Düzey 1 olarak saptanan 12Bölgeye göre belirlenmelidir. • GAP Bölge Kalkınma İdaresinin hızla lağvedilmesi yerine, bu bölge için özel bir yapılanma ve geçiş süreci tanımlanmalı, GAP İdaresinin bölge planlama ve bölgesel-yerel kalkınma konularında birikim ve deneyimlerinden yararlanılmalıdır. • Bir pilot uygulama üzerinden aşama aşama diğer bölgelerin durumu ele alınmalıdır. • Bölgesel yatırımların mekansal anlamda da bazı sonuçları olacağı unutulmaksızın, dengeli ve sürdürülebilir bir bölge planlama yaratılabilmesi için gerekli olacak ilke ve esaslar, böylesi bir yasada mutlaka ortaya koyulmalıdır. • Bölge Kalkınma Ajansları içerisinde katılım ve temsil mekanizmaları için, özel sektör ve yatırımcı ağırlıklı bir sivil toplum katılımı yerine, toplumun diğer ilgili kesimlerini de kapsayacak, uzman meslek odaları, üniversiteler ve diğer demokratik kitle örgütlerinin de eşit ortak olarak katılabileceği bir mekanizma tanımlanmalıdır.