İMAR VE ŞEHİRLEŞME KANUNU TASARISI TASLAĞI HAKKINDAKİ ÇALIŞMALAR
RAPORLAR
“İMAR VE ŞEHİRLEŞME KANUNU TASARISI TASLAĞI” HAKKINDA
TMMOB ŞEHİR PLANCILARI ODASI’NIN
ÖN GÖRÜŞ RAPORU
ŞUBAT 2004
Yasalaştığı 1985 yılından sonraki 18 yıllık döneme bakıldığında, 3194 Sayılı İmar Kanununun uygulanmasında sorunlar yaşanmış ve Kanunun alanına giren, başka bir deyişle imar mevzuatını oluşturan konularda pek çok yeni gelişme olmuş ve Kanunun revizyonu yada yeni bir şehircilik mevzuatı hazırlanması ciddi bir gereksinim haline gelmiştir.
Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan ve bu aşamada Odamızdan görüş istenen “İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı”, mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları ve katkıları olan bir mevzuat çalışması olarak değerlendirilmiş, bu çerçevede genel ilkeleri ve hedefleri açısından yürürlükteki mevzuata ve son dönemde hazırlanan diğer yasal düzenlemelere kıyasla olumlu bulunmuştur.
Genel Hükümlerle İlgili Değerlendirme
Tasarının amaç ve kapsam maddelerinin mevcut imar düzeninden fazla uzaklaşmadığı, şehirleşmeyi fiziksel planlama ve yapılaşma temelinde ele alan bir yaklaşımı olduğu izlenimi edinilmektedir. Buna karşın, Tasarının genel esasları, Kanunun adında yer alan “şehirleşme” kavramıyla uyumlu hükümler içermektedir. Genel esaslar şehircilik çerçevesinde kurgulanmış, planlama ve yapılaşma eylemini “imar” kurgusundan uzaklaştıracak hükümlendirmelerin yer aldığı bir tasarı hazırlandığını düşündürmektedir. Dolayısıyla, genel esasları temelde geçerli gerekçelere dayanan, Tasarının bütününü ilgilendiren ve hedefi olması gerektiği düşünülen şehircilik anlayışını daha da belirginleştirecek ve bu yolda hükümlerle zenginleştirilmesini sağlayacak bir öneri, Tasarının amaç ve kapsam maddelerinin genel esaslara paralel bir düzenlemeye dönüşmesini sağlayacak düzenlemelerin yapılmasıdır.
Bu amaçla, genel esaslarda yer alan “toplumsal adalet, toplum ve kamu yararının üstünlüğü, fert, toplum ve çevre sağlığı ile güvenliğinin korunması, sağlıklı ve güvenli yaşam çevrelerinin oluşturulması, yaşayanların haklarına saygılı ve karar süreçlerine katan” açıklamaları ile tasarının yaklaşımını belirleyen ifadelerin amaç ve kapsam maddelerine taşınması uygun olacaktır. Aksi takdirde, genel esasları oluşturan ve şehircilik adına katkı koyduğu düşünülen bu yaklaşım Tasarının amacı olamayacak, kapsamı dışında kalacak, Tasarıda sosyal ve ekonomik kalkınma ile bütünleştirilmiş bir stratejik planlama anlayışı kurgulanması güçleşecek, bu da önemli bir eksiklik olacaktır.
Tasarının hedefleri arasında yer alan “eşgüdümün sağlanması” önemli bir konudur. Bu açıdan bakıldığında da Tasarı, uygulamadan kaynaklanan çeşitli sorunların çözümlenmesine yönelik yeni düzenlemeler getirmekte, bazı yasal boşlukların ve belirsizliklerin giderilmesi bakımından tutarlı katkılar öngörmektedir. “İmar ve şehirleşme” konularını yakından ilgilendiren, kentsel çevrenin oluşumunda doğrudan etkisi olan, yürütülmesinde farklı kurumların yetkili olduğu çok sayıdaki yasanın uygulanmasından kaynaklanan eşgüdüm sorunu bu Taslakta yerinde bir biçimde saptanmaktadır. Bu bağlamda da, yeni düzenlemenin bir tür “çerçeve yasa” tada “temel yasa” niteliğini taşımasının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Türkiye’de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin başlangıçta da belirtildiği gibi, ‘reform’ niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Ancak, görüş istenen Tasarı kendisine, konuyla ilgili kamuoyunun taleplerini yansıtan bir ‘imar mevzuatı reformu’ yada temel-çerçeve yasa niteliğini kazandıracak donanıma sahip olduğu izlenimini tam olarak yansıtamamaktadır. Hazırlanan “İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı” tanımladığı planlama kademeleri ve sektörel bazlı yetki dağınıklığına karşı getirdiği düzenlemeler açısından meslek kamuoyunun beklentilerine cevap verir nitelikte görünmekle birlikte, önlemini sadece geleceğe dönük yasal düzenlemeleri ipotek altına alma yaklaşımı ile belirlemektedir. Bu da tasarının en önemli açmazlarından birisini ortaya koymaktadır.
Tasarı, Yerel Yönetimler Kentleşme ve planlama alanında oldukça kapsamlı bir alanda düzenleme getirmekle birlikte kamu yönetimi alanında gündemde olan düzenlemelerle de ilişkilendirilmemiştir.
Planlamaya Dair Düzenlemelerle İlgili Değerlendirme
Taslağın ‘çerçeve yasa’ olmak dışında özellikle fiziksel planlama alanında ‘reform’ niteliğinde bir düzenleme olduğuna ilişkin iddiaların da zımni olarak benimsendiği saptanmaktadır. Türkiye’de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin ‘reform’ niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Tasarının en önemli adımlarından birisi, “stratejik planlama” kavramının mevzuatta yer almasını sağlayan plan tanımları ve düzenlemeleridir. Stratejik planlamayı mevzuata taşıyan düzenlemeler, sadece üst ölçekte planlamalarla kısıtlı ve yeterliliği tartışılır olsa da önemi ve gereği yadsınmayacak düzenlemelerdir. Bu bağlamda en önemli ve gerekli adımlardan bir diğeri de, “imar planı” tanımları ve süreçlerine de aynı yaklaşımın yansıtılması olurdu. Bu doğrultuda bir düzenleme, tasarıya şehirleşme alanında reform niteliğinde bir içerik katabilirdi. Bu açıdan bakıldığında Tasarının, koruduğu imar planı kavramı ve üst ölçek planlamalardaki yaklaşımını kentsel alandaki planlama anlayışına ve sürecine yansıtmayan yaklaşımının bu alanda mevcut sorunların tamamını yada çoğunu ortadan kaldırıcı niteliğe kavuşmasını engellediği görülmektedir.
Tasarının birinci ve ikinci bölümünde her ne kadar sosyal, ekonomik ve çevresel konular ve ilkelerle ilgili maddeler bulunmakta ise de sonuç olarak yine fiziki boyutta bir imar planı elde edilmesi amaçlanmaktadır. Halen uygulanmakta olan imar planlama sisteminin devamı niteliğinde ki bu planlama anlayışı ile günümüz yerleşme sorunlarına çözüm bulmak olanaklı değildir.
Tasarının en önemli eksiklerinden birisi, Büyükşehir belediyeleri yada daha doğru anlatımıyla “metropoliten alanlarla” ilgili planlama alanında özel hüküm içermemesidir. Her ne kadar bu konu alt bölge planlarında yer alıyor gibi görünse de yeterli olmadığı ve bu konuda hükümlerin yine stratejik planlama kapsamında yer alması gerekmektedir.
Mevcut haliyle Tasarı, konuyla ilgili kamuoyu beklentilerini tam olarak yansıtan bir ‘imar mevzuatı reformu’ niteliğini taşımamaktadır. Diğer taraftan tasarıda yürürlükte olan ve tasarı halindeki düzenlemelerle yetkilendirilmiş, oluşmuş ve öngörülen örgütlenme ve finans yapısı ile merkezi ve yerel yönetimlerin kurgulanan planlama ve yapılanma sürecindeki donanım yetersizliği bazı düzenlemelerle giderilmeye çalışılsa da, bu konuda yeterli çözümler üretilememektedir. Zira yer alabilecek düzenlemelerin bir bölümü farklı mevzuatın konusu olarak kalmaktadır. Bu anlamda bakıldığında da plan yapım ve onay sürecinde getirilen denetim süreci ve yerel yönetimleri eleman anlamında donatımlı kılmak, anlamlı ve önemli olmakla birlikte, yeterli çözümü oluşturamamaktadır.
Planlamada ve yapılaşmada yerleşmelerin sürdürülebilirliğinin belirlenmesi, koruma ve afet girdilerinin vurgulanması önemli bir getiri olarak algılanmaktadır. Bu bağlamda her ölçekteki planlama çalışmasına Stratejik ÇED uygulaması getirilmesi de olumlu bir gelişme olarak belirlenmekle birlikte, ilkelerinin, metodolojisinin ve sürecinin bir yönetmelik konusu olması gerekli görülmektedir.
Diğer taraftan, stratejik planlama anlayışının kentsel ve kırsal yerleşmeler ölçeğinde de geliştirilmesi ve uygulamaya konulması ile yerleşmeye özgü sosyal, ekonomik ve çevresel sorunlara yerinden katılımcı yöntemlerle gerçekçi teşhislerin konması, çözümlerin geliştirilmesi, yine katılımcı yöntemlerle yerleşmelerin kendi tarihsel gelişimlerinden kaynaklanan olanaklarının, fırsatlarının ve değerlerinin ülkesel ve bölgesel planlarla dengeli bir biçimde ele alınmasıyla sosyal ve ekonomik kalkınma ile sağlıklı, güvenli ve yaşanabilir kentsel ve kırsal çevrelerin elde edilmesi sağlanabilecektir.
Mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu ve Yönetmeliklerine ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi de, bu yasal düzenlemelerin planlamayı bir plan elde etme ve uygulama süreci olarak değil, bir ‘yetki’ sorunu olarak ele alması ve planların yapımı, yaptırılması ve onaylanmasındaki yetkiler ve yetki paylaşımının sağlanmasıyla sınırlı kalmasıdır. Oysa, yeni uygulama araçlarının yanısıra, planların uygulanmasında finansman ve yönetim boyutlarına ilişkin süreçlerin tasarlanması ve modellenmesi de kapsamlı bir imar ve planlama mevzuatından beklenmektedir. Tasarı, söz konusu modellere işaret eden bir düzenleme öngörmemektedir. Bu haliyle de hedefinden saparak, özellikle kent planlaması alanında mevcut durumun kendi içinde iyileştirilmesi çabasından öteye geçememektedir.
Mevcut imar mevzuatı ve uygulamalarda yaşanan belli başlı tartışma konularından birisi de, 3194 Sayılı İmar Kanununun 9. maddesindeki Bayındırlık ve İskan Bakanlığının plan onama yetkisiyle ilgilidir. Bakanlığın son yıllarda 9. maddeye göre yaptığı plan onamalarında şehircilik ilkeleri ve kamu yararı bakımından savunulması güç uygulamaları kamuoyunda bilinmektedir. Tasarıdaki düzenleme farklı bir içerikte olduğu izlenimini yaratsa da, yerel yönetim görev ve yetkilerini parçacı planlama yaklaşımı ile ortadan kaldırıcı sübjektif uygulamaları gündeme getirebilecek bir içeriktedir. Bu maddedeki düzenleme, yer seçimi kurulunun yapısı da dikkate alındığında ve yer seçimini bir planlama aracı olarak belirleyen tanımı çerçevesinde değerlendirildiğinde, özellikle kurgulanan plan hiyerarşisine uygun bir düzenleme olarak kabul edilememektedir.
Farklı mevzuatla sektörel yersecimi görevlendirmeleri ve yetkileri yürürlükte kalacak olursa, planlamada eşgüdüm sağlansa dahi, parçacı yerleşim kararları tek elden de olsa alınmaya devam edecek, buda son derece önemli bir sorun yaratacaktır. Bu amaçla yerseçimi tanımının, sektörel yerseçimi kararlarını planlamanın bütününden koparmayan bir yaklaşımla ele alınması, planlama bağlantısının bu yaklaşımla kurulması, bu konunun eşgüdüm . maddesi kapsamında hükümlendirilmesi uygun bulunmaktadır.
Planın elde edilmesi ve uygulanması aşamaları kadar, planın başarısını belirleyen faktörlerden biri de, planlama öncesi süreçlerin ne ölçüde yeterli veriyle desteklendiği konusudur. Bu noktadan bakıldığında, fiziki planlama sistemimize ilişkin yaşanan başlıca sorunlardan birisi, mekansal veri bankalarının kurulmamış olmasıdır. Bu nitelikte bir imar mevzuatı çalışmasından beklenen, mekansal bir veri bankasının oluşturulmasına ve bunların erişilebilirliğinin sağlanmasına yönelik düzenlemeler getirmesidir.
Uygulama Araçları ile İlgili Değerlendirme
Yürürlükteki 3194 Sayılı Kanuna ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi, plan uygulama araçlarını yeterince tanımlamadığıdır. İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı, bu alanda içerik itibariyle köklü değişiklikler getirmekten uzak bir yapıdadır. İmar mevzuatının başlıca uygulama araçları, İmar programları, kamulaştırma ve 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesiyle belirlenen arazi ve arsa düzenlemesi işlemidir. Taslak, İmar programlarının içeriğini zenginleştirmekte, planların ayrılmaz parçaları olarak belirleyerek önemli bir sorunu giderme yolunda adım atmakta ise de bu düzenlemelerde de eksiklikler yer almakta ve uygulama alanında görevli ve yetkili merkezi ve yerel yönetim yapısından kaynaklanan sorunları giderememektedir. Bu açıdan bakıldığında yeni bir araç geliştirmediği izlenimini yaratmaktadır. Bu konuda da kendisinden beklenen ve arazi ve arsa düzenleme işlemine kentsel rantı kamuya dönüştürme anlamında yeni boyut katan bir düzenleme içermemektedir. 2003 yılı sonunda Yasa değişikliği ile bir miktar artan düzenleme ortaklık payı oranının bir miktar daha artırılmasını yeterli görmekte, konu yine sadece arsa ile kısıtlı tutulan, yapı hakları, imar hakkı transferi ve değerle bağlantısı kurulmayan bir düzeyde kalmaktadır.
Arazi ve arsa düzenlemesi işlemleri ile ilgili düzenlemelerin en önemli sorunu ise, düzenleme ortaklık payı kapsamında kalan kullanımların genişletilmesi ile ortaya çıkmaktadır. 1985 yılında cami (2003 de ibadet yerleri olarak belirlenmiştir) ve karakol alanları ile başlayan ve bu tasarıda eğitim ve sağlık da kapsamına alınmak üzere yapılan düzenleme, arazi ve arsa düzenlemesini gerçekleştirilmesi olanaksız bir işleme dönüştürecektir. Son dönemde Yönetmeliklerde yapılan standart artışları da dikkate alındığında, kapsadığı kentsel kullanımların % 45 in çok üzerinde kalması bunun başlıca nedenidir. Yürürlükte olan mevzuatın ve Tasarının en önemli uygulama aracı olan arazi ve arsa düzenlemesini uygulama dışı bırakmamak için bu konunun yeniden değerlendirilmesi ve hükümlerin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.
Tasarının uygulama araçları konusunda yeterli düzenlemeyi içermemesinin bir diğer nedeninin, üst ölçek plan tanımlarında yer alan stratejik planlama yaklaşımına rağmen, kent planlamayı fiziksel planlama dışında kurgulamayan yapısı olduğu düşünülmektedir.
Diğer yandan, vurgulamak gerekir ki, ülke genelinde düzenleme ortaklık payının, imar mevzuatının –mevcut haliyle- ruhuna uygun olarak geniş bir uygulama alanı bulunduğunu söylemek de mümkün değildir. Başka bir ifadeyle, DOP aracı ülke koşullarında ‘aşılmış’ konumda değildir. Ancak bu durum, imar mevzuatının kapsamlı bir değişime tabi tutulması ve yeni uygulama araçlarının tanımlanması gereksinimini ortadan kaldırmamaktadır.
Bu amaçla, imar planlarının stratejik planlama anlayışına taşınması gerekli görüldüğü kadar, bu planlama yaklaşımı ile paralel uygulama araçlarının, yenileme, iyileştirme, yeni yerleşmeler, kültürel mirasın korunması ve geliştirilmesi, sakınım, ulaşım, sanayi, rekreasyon, mülkiyet ve arsa dönüşümü, imar hakkı transferi, sosyal ve ekonomik kalkınma, turizm, projelendirme alanlarında ana planlar oluşturulması suretiyle geliştirilmesi de gerekli görülmektedir.
Denetim ile ilgili değerlendirme
Son yıllarda imar ve yapı konularında giderek yoğun bir biçimde gündeme gelen ‘denetim’ konusu Taslakta da kendine önemli yer bulmaktadır. İşlevsel bir kamusal denetim yerine, daha çok ‘katılım’ niteliğinde bir denetim yapısı hedeflenmektedir. Ancak ‘planların elde edilmesine katılım’ konusunda ihtiyacı karşılayan ve toplumsal boyutu yeterli bir mekanizma geliştirilmemekte, kamu yönetimi yanı ağır basan bir katılım süreci kurgulanmaktadır.
Taslağın yerel yönetimlerin planlama yetkileriyle ilgili olarak açılım getirmekten uzak olması; planlama yetkilerinin kullanımının Bakanlık merkezli bir bakış açısıyla ele alınması da dikkat çekici bir yaklaşım olarak belirlenmektedir. Oysa, Hükümetin gündeminde bulunan Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere, belediyelerin ve genel olarak yerel yönetimlerin yapabilirliğinin artırılması perspektifine dayandırılmıştır. Eğer bu Taslak da bir Hükümet tasarısı haline gelecekse, yerel yönetimler yasa tasarısı ile arasındaki söz konusu çelişkilerin çözüme kavuşturulması ve Taslaktaki yetki dağılımının gözden geçirilmesi gerekecektir.
Bir diğer önemli konu, tasarının yapı ve yapı denetimi ile ilgili konularının planlama ve plan uygulaması konularının çok önüne geçen, ağır basan içeriğidir. Başlığında Şehirleşmenin yer aldığı ve planlama pratiğimize yeni ve önemli kavramlar ekleyen bir yasa tasarısında planlamanın ve uygulama araçlarının bu denli zayıf kalma nedeninin imar mantığının çok dışına çıkamamak, Yapı Denetimi Yasasını tüm içeriği ile Tasarıya taşımak, yapı alanında yapılan bazı düzenlemeleri yönetmelik ve genelge düzeyinde biçimlendirmek olduğu düşünülmektedir. Diğer yandan; tasarı özünde bir çerçeve yasa niteliğinden çok özellikle yapı ve yapı denetimi konularında yönetmelik detayına inen hükümler getirmektedir. Temelde bir şehircilik yada planlama yasasından çok yapılaşma yasası niteliği taşımaktadır. Bu nedenle ya yasada şehircilik ve yapı konuları ayrılıp ayrı düzenlemelerde ele alınmalı, her birinde diğerine ilişkin hükümler gerektiği kadar sınırlı bir şekilde yer almalı yada yapıya ilişkin hükümlerin pek çoğu ayıklanarak tüzük ve yönetmelik ile detaylandırılmalıdır.
Tasarının harita, plan ve yapı denetim sürecinde meslek odalarının rolünü arttıran yaklaşımı gerekli ve tutarlı görülmektedir
Sonuç
“İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı”, mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları ve katkıları olan bir mevzuat çalışması olarak değerlendirilmiş, bu çerçevede genel ilkeleri ve hedefleri açısından yürürlükteki mevzuata ve son dönemde hazırlanan diğer yasal düzenlemelere kıyasla olumlu bulunmuştur. Ancak Tasarı ile, “imar ve şehirleşme” alanının düzenlenmesine ilişkin mesleki, bilimsel ve toplumsal beklentilerin geniş bir çerçevede karşılandığını söylemek de mümkün değildir.
Son olarak Odamızın bugüne kadar yaptığı ve farklı platformlarda da dile getirdiği çalışma ve görüşlerinin de yer aldığı, “Şehircilikte Reform” konulu Dünya Şehircilik günü 27. kolokyumunun sonuç bildirgesinde de mesleki, bilimsel ve toplumsal beklentilerin yer aldığını hatırlatmakta fayda görülmektedir. Odamızın yukarıda açıklanan görüşlerine de temel olan bu bildirgeyi özetlemek gerekirse;
Şehircilikte reform gereklidir.
Planlamada toplumun dinamizmine yönelik yenilikçi, yaratıcılığa açık, esnek ve devingen bir yapı ve dil oluşturulmalıdır.
Şehircilik sistemimiz, mekansal konuların yanı sıra sosyal ve ekonomik konular ile yapılaşma, yoksulluk ve kentsel dönüşümü de kapsayan bir bütünlükte ele alınmalıdır.
Planlama ve projelendirme süreçleri içinde, güç ilişkileri göz ardı edilmeden, katılımcı pratikler geliştirilmelidir.
Şehircilik reformu, kentlilere, kentli haklarına doğal ve kültürel değerlere öncelik veren bir yapıda olmalıdır.
Kamu arsa stokunun korunmasına özen gösterilmelidir.
Doğa olaylarının afete dönüşmemesi, doğal, kültürel ve tarihsel değerlerimizin korunması için yeni planlama araçları geliştirilmelidir.
Planlama alanındaki yetki karmaşasına son verilmeli, yerel ve merkezi yönetim birimlerinin yetki ve görevleri bütünselliği sağlayacak biçimde yeniden belirlenmelidir.
TMMOB ŞEHİR PLANCILARI ODASI’NIN
ÖN GÖRÜŞ RAPORU
ŞUBAT 2004
Yasalaştığı 1985 yılından sonraki 18 yıllık döneme bakıldığında, 3194 Sayılı İmar Kanununun uygulanmasında sorunlar yaşanmış ve Kanunun alanına giren, başka bir deyişle imar mevzuatını oluşturan konularda pek çok yeni gelişme olmuş ve Kanunun revizyonu yada yeni bir şehircilik mevzuatı hazırlanması ciddi bir gereksinim haline gelmiştir.
Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca hazırlanan ve bu aşamada Odamızdan görüş istenen “İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı”, mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları ve katkıları olan bir mevzuat çalışması olarak değerlendirilmiş, bu çerçevede genel ilkeleri ve hedefleri açısından yürürlükteki mevzuata ve son dönemde hazırlanan diğer yasal düzenlemelere kıyasla olumlu bulunmuştur.
Genel Hükümlerle İlgili Değerlendirme
Tasarının amaç ve kapsam maddelerinin mevcut imar düzeninden fazla uzaklaşmadığı, şehirleşmeyi fiziksel planlama ve yapılaşma temelinde ele alan bir yaklaşımı olduğu izlenimi edinilmektedir. Buna karşın, Tasarının genel esasları, Kanunun adında yer alan “şehirleşme” kavramıyla uyumlu hükümler içermektedir. Genel esaslar şehircilik çerçevesinde kurgulanmış, planlama ve yapılaşma eylemini “imar” kurgusundan uzaklaştıracak hükümlendirmelerin yer aldığı bir tasarı hazırlandığını düşündürmektedir. Dolayısıyla, genel esasları temelde geçerli gerekçelere dayanan, Tasarının bütününü ilgilendiren ve hedefi olması gerektiği düşünülen şehircilik anlayışını daha da belirginleştirecek ve bu yolda hükümlerle zenginleştirilmesini sağlayacak bir öneri, Tasarının amaç ve kapsam maddelerinin genel esaslara paralel bir düzenlemeye dönüşmesini sağlayacak düzenlemelerin yapılmasıdır.
Bu amaçla, genel esaslarda yer alan “toplumsal adalet, toplum ve kamu yararının üstünlüğü, fert, toplum ve çevre sağlığı ile güvenliğinin korunması, sağlıklı ve güvenli yaşam çevrelerinin oluşturulması, yaşayanların haklarına saygılı ve karar süreçlerine katan” açıklamaları ile tasarının yaklaşımını belirleyen ifadelerin amaç ve kapsam maddelerine taşınması uygun olacaktır. Aksi takdirde, genel esasları oluşturan ve şehircilik adına katkı koyduğu düşünülen bu yaklaşım Tasarının amacı olamayacak, kapsamı dışında kalacak, Tasarıda sosyal ve ekonomik kalkınma ile bütünleştirilmiş bir stratejik planlama anlayışı kurgulanması güçleşecek, bu da önemli bir eksiklik olacaktır.
Tasarının hedefleri arasında yer alan “eşgüdümün sağlanması” önemli bir konudur. Bu açıdan bakıldığında da Tasarı, uygulamadan kaynaklanan çeşitli sorunların çözümlenmesine yönelik yeni düzenlemeler getirmekte, bazı yasal boşlukların ve belirsizliklerin giderilmesi bakımından tutarlı katkılar öngörmektedir. “İmar ve şehirleşme” konularını yakından ilgilendiren, kentsel çevrenin oluşumunda doğrudan etkisi olan, yürütülmesinde farklı kurumların yetkili olduğu çok sayıdaki yasanın uygulanmasından kaynaklanan eşgüdüm sorunu bu Taslakta yerinde bir biçimde saptanmaktadır. Bu bağlamda da, yeni düzenlemenin bir tür “çerçeve yasa” tada “temel yasa” niteliğini taşımasının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Türkiye’de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin başlangıçta da belirtildiği gibi, ‘reform’ niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Ancak, görüş istenen Tasarı kendisine, konuyla ilgili kamuoyunun taleplerini yansıtan bir ‘imar mevzuatı reformu’ yada temel-çerçeve yasa niteliğini kazandıracak donanıma sahip olduğu izlenimini tam olarak yansıtamamaktadır. Hazırlanan “İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı” tanımladığı planlama kademeleri ve sektörel bazlı yetki dağınıklığına karşı getirdiği düzenlemeler açısından meslek kamuoyunun beklentilerine cevap verir nitelikte görünmekle birlikte, önlemini sadece geleceğe dönük yasal düzenlemeleri ipotek altına alma yaklaşımı ile belirlemektedir. Bu da tasarının en önemli açmazlarından birisini ortaya koymaktadır.
Tasarı, Yerel Yönetimler Kentleşme ve planlama alanında oldukça kapsamlı bir alanda düzenleme getirmekle birlikte kamu yönetimi alanında gündemde olan düzenlemelerle de ilişkilendirilmemiştir.
Planlamaya Dair Düzenlemelerle İlgili Değerlendirme
Taslağın ‘çerçeve yasa’ olmak dışında özellikle fiziksel planlama alanında ‘reform’ niteliğinde bir düzenleme olduğuna ilişkin iddiaların da zımni olarak benimsendiği saptanmaktadır. Türkiye’de fiziki planlama konusunun ve genelde imar düzeninin ‘reform’ niteliğinde köklü bir değişikliğe gereksinme duyduğu açıktır. Tasarının en önemli adımlarından birisi, “stratejik planlama” kavramının mevzuatta yer almasını sağlayan plan tanımları ve düzenlemeleridir. Stratejik planlamayı mevzuata taşıyan düzenlemeler, sadece üst ölçekte planlamalarla kısıtlı ve yeterliliği tartışılır olsa da önemi ve gereği yadsınmayacak düzenlemelerdir. Bu bağlamda en önemli ve gerekli adımlardan bir diğeri de, “imar planı” tanımları ve süreçlerine de aynı yaklaşımın yansıtılması olurdu. Bu doğrultuda bir düzenleme, tasarıya şehirleşme alanında reform niteliğinde bir içerik katabilirdi. Bu açıdan bakıldığında Tasarının, koruduğu imar planı kavramı ve üst ölçek planlamalardaki yaklaşımını kentsel alandaki planlama anlayışına ve sürecine yansıtmayan yaklaşımının bu alanda mevcut sorunların tamamını yada çoğunu ortadan kaldırıcı niteliğe kavuşmasını engellediği görülmektedir.
Tasarının birinci ve ikinci bölümünde her ne kadar sosyal, ekonomik ve çevresel konular ve ilkelerle ilgili maddeler bulunmakta ise de sonuç olarak yine fiziki boyutta bir imar planı elde edilmesi amaçlanmaktadır. Halen uygulanmakta olan imar planlama sisteminin devamı niteliğinde ki bu planlama anlayışı ile günümüz yerleşme sorunlarına çözüm bulmak olanaklı değildir.
Tasarının en önemli eksiklerinden birisi, Büyükşehir belediyeleri yada daha doğru anlatımıyla “metropoliten alanlarla” ilgili planlama alanında özel hüküm içermemesidir. Her ne kadar bu konu alt bölge planlarında yer alıyor gibi görünse de yeterli olmadığı ve bu konuda hükümlerin yine stratejik planlama kapsamında yer alması gerekmektedir.
Mevcut haliyle Tasarı, konuyla ilgili kamuoyu beklentilerini tam olarak yansıtan bir ‘imar mevzuatı reformu’ niteliğini taşımamaktadır. Diğer taraftan tasarıda yürürlükte olan ve tasarı halindeki düzenlemelerle yetkilendirilmiş, oluşmuş ve öngörülen örgütlenme ve finans yapısı ile merkezi ve yerel yönetimlerin kurgulanan planlama ve yapılanma sürecindeki donanım yetersizliği bazı düzenlemelerle giderilmeye çalışılsa da, bu konuda yeterli çözümler üretilememektedir. Zira yer alabilecek düzenlemelerin bir bölümü farklı mevzuatın konusu olarak kalmaktadır. Bu anlamda bakıldığında da plan yapım ve onay sürecinde getirilen denetim süreci ve yerel yönetimleri eleman anlamında donatımlı kılmak, anlamlı ve önemli olmakla birlikte, yeterli çözümü oluşturamamaktadır.
Planlamada ve yapılaşmada yerleşmelerin sürdürülebilirliğinin belirlenmesi, koruma ve afet girdilerinin vurgulanması önemli bir getiri olarak algılanmaktadır. Bu bağlamda her ölçekteki planlama çalışmasına Stratejik ÇED uygulaması getirilmesi de olumlu bir gelişme olarak belirlenmekle birlikte, ilkelerinin, metodolojisinin ve sürecinin bir yönetmelik konusu olması gerekli görülmektedir.
Diğer taraftan, stratejik planlama anlayışının kentsel ve kırsal yerleşmeler ölçeğinde de geliştirilmesi ve uygulamaya konulması ile yerleşmeye özgü sosyal, ekonomik ve çevresel sorunlara yerinden katılımcı yöntemlerle gerçekçi teşhislerin konması, çözümlerin geliştirilmesi, yine katılımcı yöntemlerle yerleşmelerin kendi tarihsel gelişimlerinden kaynaklanan olanaklarının, fırsatlarının ve değerlerinin ülkesel ve bölgesel planlarla dengeli bir biçimde ele alınmasıyla sosyal ve ekonomik kalkınma ile sağlıklı, güvenli ve yaşanabilir kentsel ve kırsal çevrelerin elde edilmesi sağlanabilecektir.
Mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu ve Yönetmeliklerine ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi de, bu yasal düzenlemelerin planlamayı bir plan elde etme ve uygulama süreci olarak değil, bir ‘yetki’ sorunu olarak ele alması ve planların yapımı, yaptırılması ve onaylanmasındaki yetkiler ve yetki paylaşımının sağlanmasıyla sınırlı kalmasıdır. Oysa, yeni uygulama araçlarının yanısıra, planların uygulanmasında finansman ve yönetim boyutlarına ilişkin süreçlerin tasarlanması ve modellenmesi de kapsamlı bir imar ve planlama mevzuatından beklenmektedir. Tasarı, söz konusu modellere işaret eden bir düzenleme öngörmemektedir. Bu haliyle de hedefinden saparak, özellikle kent planlaması alanında mevcut durumun kendi içinde iyileştirilmesi çabasından öteye geçememektedir.
Mevcut imar mevzuatı ve uygulamalarda yaşanan belli başlı tartışma konularından birisi de, 3194 Sayılı İmar Kanununun 9. maddesindeki Bayındırlık ve İskan Bakanlığının plan onama yetkisiyle ilgilidir. Bakanlığın son yıllarda 9. maddeye göre yaptığı plan onamalarında şehircilik ilkeleri ve kamu yararı bakımından savunulması güç uygulamaları kamuoyunda bilinmektedir. Tasarıdaki düzenleme farklı bir içerikte olduğu izlenimini yaratsa da, yerel yönetim görev ve yetkilerini parçacı planlama yaklaşımı ile ortadan kaldırıcı sübjektif uygulamaları gündeme getirebilecek bir içeriktedir. Bu maddedeki düzenleme, yer seçimi kurulunun yapısı da dikkate alındığında ve yer seçimini bir planlama aracı olarak belirleyen tanımı çerçevesinde değerlendirildiğinde, özellikle kurgulanan plan hiyerarşisine uygun bir düzenleme olarak kabul edilememektedir.
Farklı mevzuatla sektörel yersecimi görevlendirmeleri ve yetkileri yürürlükte kalacak olursa, planlamada eşgüdüm sağlansa dahi, parçacı yerleşim kararları tek elden de olsa alınmaya devam edecek, buda son derece önemli bir sorun yaratacaktır. Bu amaçla yerseçimi tanımının, sektörel yerseçimi kararlarını planlamanın bütününden koparmayan bir yaklaşımla ele alınması, planlama bağlantısının bu yaklaşımla kurulması, bu konunun eşgüdüm . maddesi kapsamında hükümlendirilmesi uygun bulunmaktadır.
Planın elde edilmesi ve uygulanması aşamaları kadar, planın başarısını belirleyen faktörlerden biri de, planlama öncesi süreçlerin ne ölçüde yeterli veriyle desteklendiği konusudur. Bu noktadan bakıldığında, fiziki planlama sistemimize ilişkin yaşanan başlıca sorunlardan birisi, mekansal veri bankalarının kurulmamış olmasıdır. Bu nitelikte bir imar mevzuatı çalışmasından beklenen, mekansal bir veri bankasının oluşturulmasına ve bunların erişilebilirliğinin sağlanmasına yönelik düzenlemeler getirmesidir.
Uygulama Araçları ile İlgili Değerlendirme
Yürürlükteki 3194 Sayılı Kanuna ilişkin yapılan başlıca eleştirilerden birisi, plan uygulama araçlarını yeterince tanımlamadığıdır. İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağı, bu alanda içerik itibariyle köklü değişiklikler getirmekten uzak bir yapıdadır. İmar mevzuatının başlıca uygulama araçları, İmar programları, kamulaştırma ve 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesiyle belirlenen arazi ve arsa düzenlemesi işlemidir. Taslak, İmar programlarının içeriğini zenginleştirmekte, planların ayrılmaz parçaları olarak belirleyerek önemli bir sorunu giderme yolunda adım atmakta ise de bu düzenlemelerde de eksiklikler yer almakta ve uygulama alanında görevli ve yetkili merkezi ve yerel yönetim yapısından kaynaklanan sorunları giderememektedir. Bu açıdan bakıldığında yeni bir araç geliştirmediği izlenimini yaratmaktadır. Bu konuda da kendisinden beklenen ve arazi ve arsa düzenleme işlemine kentsel rantı kamuya dönüştürme anlamında yeni boyut katan bir düzenleme içermemektedir. 2003 yılı sonunda Yasa değişikliği ile bir miktar artan düzenleme ortaklık payı oranının bir miktar daha artırılmasını yeterli görmekte, konu yine sadece arsa ile kısıtlı tutulan, yapı hakları, imar hakkı transferi ve değerle bağlantısı kurulmayan bir düzeyde kalmaktadır.
Arazi ve arsa düzenlemesi işlemleri ile ilgili düzenlemelerin en önemli sorunu ise, düzenleme ortaklık payı kapsamında kalan kullanımların genişletilmesi ile ortaya çıkmaktadır. 1985 yılında cami (2003 de ibadet yerleri olarak belirlenmiştir) ve karakol alanları ile başlayan ve bu tasarıda eğitim ve sağlık da kapsamına alınmak üzere yapılan düzenleme, arazi ve arsa düzenlemesini gerçekleştirilmesi olanaksız bir işleme dönüştürecektir. Son dönemde Yönetmeliklerde yapılan standart artışları da dikkate alındığında, kapsadığı kentsel kullanımların % 45 in çok üzerinde kalması bunun başlıca nedenidir. Yürürlükte olan mevzuatın ve Tasarının en önemli uygulama aracı olan arazi ve arsa düzenlemesini uygulama dışı bırakmamak için bu konunun yeniden değerlendirilmesi ve hükümlerin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.
Tasarının uygulama araçları konusunda yeterli düzenlemeyi içermemesinin bir diğer nedeninin, üst ölçek plan tanımlarında yer alan stratejik planlama yaklaşımına rağmen, kent planlamayı fiziksel planlama dışında kurgulamayan yapısı olduğu düşünülmektedir.
Diğer yandan, vurgulamak gerekir ki, ülke genelinde düzenleme ortaklık payının, imar mevzuatının –mevcut haliyle- ruhuna uygun olarak geniş bir uygulama alanı bulunduğunu söylemek de mümkün değildir. Başka bir ifadeyle, DOP aracı ülke koşullarında ‘aşılmış’ konumda değildir. Ancak bu durum, imar mevzuatının kapsamlı bir değişime tabi tutulması ve yeni uygulama araçlarının tanımlanması gereksinimini ortadan kaldırmamaktadır.
Bu amaçla, imar planlarının stratejik planlama anlayışına taşınması gerekli görüldüğü kadar, bu planlama yaklaşımı ile paralel uygulama araçlarının, yenileme, iyileştirme, yeni yerleşmeler, kültürel mirasın korunması ve geliştirilmesi, sakınım, ulaşım, sanayi, rekreasyon, mülkiyet ve arsa dönüşümü, imar hakkı transferi, sosyal ve ekonomik kalkınma, turizm, projelendirme alanlarında ana planlar oluşturulması suretiyle geliştirilmesi de gerekli görülmektedir.
Denetim ile ilgili değerlendirme
Son yıllarda imar ve yapı konularında giderek yoğun bir biçimde gündeme gelen ‘denetim’ konusu Taslakta da kendine önemli yer bulmaktadır. İşlevsel bir kamusal denetim yerine, daha çok ‘katılım’ niteliğinde bir denetim yapısı hedeflenmektedir. Ancak ‘planların elde edilmesine katılım’ konusunda ihtiyacı karşılayan ve toplumsal boyutu yeterli bir mekanizma geliştirilmemekte, kamu yönetimi yanı ağır basan bir katılım süreci kurgulanmaktadır.
Taslağın yerel yönetimlerin planlama yetkileriyle ilgili olarak açılım getirmekten uzak olması; planlama yetkilerinin kullanımının Bakanlık merkezli bir bakış açısıyla ele alınması da dikkat çekici bir yaklaşım olarak belirlenmektedir. Oysa, Hükümetin gündeminde bulunan Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı, başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere, belediyelerin ve genel olarak yerel yönetimlerin yapabilirliğinin artırılması perspektifine dayandırılmıştır. Eğer bu Taslak da bir Hükümet tasarısı haline gelecekse, yerel yönetimler yasa tasarısı ile arasındaki söz konusu çelişkilerin çözüme kavuşturulması ve Taslaktaki yetki dağılımının gözden geçirilmesi gerekecektir.
Bir diğer önemli konu, tasarının yapı ve yapı denetimi ile ilgili konularının planlama ve plan uygulaması konularının çok önüne geçen, ağır basan içeriğidir. Başlığında Şehirleşmenin yer aldığı ve planlama pratiğimize yeni ve önemli kavramlar ekleyen bir yasa tasarısında planlamanın ve uygulama araçlarının bu denli zayıf kalma nedeninin imar mantığının çok dışına çıkamamak, Yapı Denetimi Yasasını tüm içeriği ile Tasarıya taşımak, yapı alanında yapılan bazı düzenlemeleri yönetmelik ve genelge düzeyinde biçimlendirmek olduğu düşünülmektedir. Diğer yandan; tasarı özünde bir çerçeve yasa niteliğinden çok özellikle yapı ve yapı denetimi konularında yönetmelik detayına inen hükümler getirmektedir. Temelde bir şehircilik yada planlama yasasından çok yapılaşma yasası niteliği taşımaktadır. Bu nedenle ya yasada şehircilik ve yapı konuları ayrılıp ayrı düzenlemelerde ele alınmalı, her birinde diğerine ilişkin hükümler gerektiği kadar sınırlı bir şekilde yer almalı yada yapıya ilişkin hükümlerin pek çoğu ayıklanarak tüzük ve yönetmelik ile detaylandırılmalıdır.
Tasarının harita, plan ve yapı denetim sürecinde meslek odalarının rolünü arttıran yaklaşımı gerekli ve tutarlı görülmektedir
Sonuç
“İmar ve Şehirleşme Kanun Tasarısı Taslağı”, mevcut 3194 Sayılı İmar Kanunu veri alındığında mukayeseli avantajları ve katkıları olan bir mevzuat çalışması olarak değerlendirilmiş, bu çerçevede genel ilkeleri ve hedefleri açısından yürürlükteki mevzuata ve son dönemde hazırlanan diğer yasal düzenlemelere kıyasla olumlu bulunmuştur. Ancak Tasarı ile, “imar ve şehirleşme” alanının düzenlenmesine ilişkin mesleki, bilimsel ve toplumsal beklentilerin geniş bir çerçevede karşılandığını söylemek de mümkün değildir.
Son olarak Odamızın bugüne kadar yaptığı ve farklı platformlarda da dile getirdiği çalışma ve görüşlerinin de yer aldığı, “Şehircilikte Reform” konulu Dünya Şehircilik günü 27. kolokyumunun sonuç bildirgesinde de mesleki, bilimsel ve toplumsal beklentilerin yer aldığını hatırlatmakta fayda görülmektedir. Odamızın yukarıda açıklanan görüşlerine de temel olan bu bildirgeyi özetlemek gerekirse;
Şehircilikte reform gereklidir.
Planlamada toplumun dinamizmine yönelik yenilikçi, yaratıcılığa açık, esnek ve devingen bir yapı ve dil oluşturulmalıdır.
Şehircilik sistemimiz, mekansal konuların yanı sıra sosyal ve ekonomik konular ile yapılaşma, yoksulluk ve kentsel dönüşümü de kapsayan bir bütünlükte ele alınmalıdır.
Planlama ve projelendirme süreçleri içinde, güç ilişkileri göz ardı edilmeden, katılımcı pratikler geliştirilmelidir.
Şehircilik reformu, kentlilere, kentli haklarına doğal ve kültürel değerlere öncelik veren bir yapıda olmalıdır.
Kamu arsa stokunun korunmasına özen gösterilmelidir.
Doğa olaylarının afete dönüşmemesi, doğal, kültürel ve tarihsel değerlerimizin korunması için yeni planlama araçları geliştirilmelidir.
Planlama alanındaki yetki karmaşasına son verilmeli, yerel ve merkezi yönetim birimlerinin yetki ve görevleri bütünselliği sağlayacak biçimde yeniden belirlenmelidir.
